۞ แนวทางการออกกฎหมาย (อาจรวมถึงรัฐธรรมนูญ?) ของประธาน สนช. มีชัย ฤชุพันธุ์

ผมขอเริ่มต้นด้วยการตำหนิแหล่งที่มาของข่าวคือหนังสือพิมพ์มติชน ที่มีสกู๊ปดีๆ อย่าง "ทบทวนแนวคิดการออกกฎหมาย อดีต-ปัจจุบัน-อนาคต" ของมีชัย ฤชุพันธุ์ ตั้งแต่วันที่ 28 ตุลาคม 2549 ซึ่งอาจมองไปได้ไกลถึงแนวทางที่ท่านมีชัยจะนำมาใช้กับการร่างรัฐธรรมนูญคราวนี้... แต่มติชนมิได้นำส่วนที่เป็นสกู๊ปพิเศษนี้ลงออนไลน์ในเวบไซต์... ทำให้ผมเพิ่งมาเจอและต้องมาเหนื่อยนั่งพิมพ์ส่วนสำคัญมาให้พวกเราได้อ่าน... ไม่เข้าใจเหมือนกันว่าสกู๊ปพิเศษของมติชนทุกฉบับทำไมถึงไม่ออนไลน์?

ลอกมาเฉพาะส่วนสำคัญดังนี้นะครับ
---------------------
จากการทบทวนแนวคิดการออกกฎหมายไทย ปัจจุบันแนวคิดดังกล่าวไม่น่าจะเป็นพื้นฐานการออกกฎหมายอีกต่อไป ซึ่งมี 9 ประการได้แก่

1. ในอดีตผู้ร่างมองว่ารัฐเป็นองค์กรที่มีความพร้อมทำกิจกรรมทุกอย่างเพราะมีเงิน คน อำนาจ การออกกฎหมายจึงเอารัฐเป็นตัวตั้งทำเป็นตัวอย่างให้ภาคอื่นทำตาม เช่น กฎหมายองค์การรับส่งสินค้าและพัสดุภัณฑ์ (ร.ส.พ.) สมัยก่อนเป็นกิจการที่ใหญ่ แต่ปัจจุบันเป็นตัวอย่างที่เลว

2. ในอดีตคนมีความรู้ส่วนใหญ่อยู่ในวงราชการ วันนี้ไม่ใช่ มีคนจบปริญญาเอกมากมายอยู่ในวงเอกชน

3. อดีตเอกชนเล็ก ทำกิจการเป็นครอบครัว การออกกฎหมายจึงไปกำกับให้เอกชนเดินตาม เพราะกลัวตกเป็นเหยื่อ

4. ธุรกิจไทยเป็นวงแคบ ใหญ่ที่สุดคือระดับทั่วราชอาณาจักร แต่ปัจจุบัน การค้าขายรอบประเทศเป็นเรื่องธรรมดา

5. กิจการใหญ่ๆ ไม่มีทางที่เอกชนจะมาทำได้เพราะไม่มีทุน ทรัพยากรบุคคล เช่น ไฟฟ้า ประปา โทรศัพท์

6. การออกกฎหมายเพื่อคุ้มครองผลประโยชน์ของคนไทยในอดีตทำได้ง่าย แต่ปัจจุบันกฎหมายไม่ศักดิ์สิทธิ์

7. ในอดีตองค์กรสูงสุด้านการเมืองคือรัฐบาลหรือคณะรัฐมนตรี ซึ่งคนเชื่อว่าอย่างไรก็ซื่อสัตย์ ผู้ร่างกฎหมายจึงให้อำนาจสูงสุดไปที่นายกรัฐมนตรี

8. ในอดีตกิจการสาธารณูปโภค คิดกันว่าให้รัฐดำเนินการเพื่อลดต้นทุน ช่วยเหลือประชาชน แต่ปัจจุบันวันดีคืนดี เมื่อกิจการเหล่านี้ไม่อยู่ในมือรัฐ กฎหมายที่เคยมีก็เริ่มรวน

9. ในอดีตการบริหารของรัฐเป็นรูปแบบการบริหารที่ดีที่สุด มีกลไกตรวจสอบ แต่ถามว่าปัจจุบันกลไกเหล่านี้ไม่เหลือแล้ว ถ้าใช้รูปแบบนี้ต่อไปจะกลายเป็นตัวถ่วง

---------------------
ถ้ามองพื้นฐานการออกฎหมายในอดีตดังกล่าวเทียบกับปัจจุบันที่สภาพสังคมเปลี่ยนไป 9 ประการคือ

1. ปัจจุบันการแข่งขันรุนแรงและไม่จำกัดแค่ในประเทศ กฎหมายจึงตามไม่ทัน

2. คนเอกชนมีความรู้ดีกว่าราชการ เมื่อคนมีความรู้น้อยกว่า ออกกติกาให้คนมีความรู้มากกว่าปฏิบัติ คนมีความรู้ก็หาช่องโหว่ เพื่อเอาเปรียบ กฎหมายจึงเป็นตัวถ่วงมากกว่าดูแลสังคมให้เกิดความเป็นธรรม

3. ปัจจุบันการมีส่วนร่วมของประชาชนถูกกระตุ้นมากขึ้น การออกกฎหมายจึงถูกจับตามากขึ้น อย่างไรก็ดี ถ้าหน่วยงานที่ออกกฎหมายไม่ปรับตัว การออกกฎหมายก็เหมือนเดิม

4. แนวคิดการทำงานของราชการที่เป็นมาตรฐานเดียวกันเริ่มถูกทดสอบ เช่น การจัดซื้อจัดจ้างใช้ระเบียบพัสดุเหมือนกัน ทำให้คนคิดทุจริตมีช่องได้มากขึ้น เพราะคนเหล่านี้ซิกแซกได้ตลอด ดังนั้นจึงมีแนวคิดว่าทำไมไม่ให้กระทรวงที่มีเนื้องานจัดซื้อต่างกัน ออกระเบียบจัดซื้อจัดจ้างของตนเอง

5. ปัจจุบันราชการไม่ได้เป็นแบบอย่างให้เอกชน ตรงกันข้ามเอกชนกลายเป็นแบบอย่างให้ราชการ ดูอย่างรัฐบาลที่แล้วที่กลไกออกแบบมาจา่กบริษัทยักษ์ใหญ่ จึงมีปัญหา เนื่องจากเป้าหมายของเอกชนคือ การทำกำไรโดยไม่คำนึงถึงวิธีการ เช่น หากทำให้คู่ต่อสู้ล้มจากเวทีถือเป็นผลงาน แต่ราชการไม่สามารถที่จะทำแบบนั้นได้ เพราะต้องคำนึงถึงความผาสุกและจริยธรรม ดังนั้นราชการกับเอกชนจึงมีเป้าหมายที่ต่างกัน

6. ปัจจุบันการเมืองมีอำนาจมากขึ้น แต่ราชการอ่อนแอลง ซึ่งเราต้องมีการศึกษาวัฒนธรรม วิถีชีวิตของคนไทยให้ดี ระบบราชการไทยแม้จะไม่ดี 100% แต่ยังเป็นระบบที่มีคุณธรรมบ้าง ไม่ใช่ popularity (คะแนนนิยม) เพียงอย่างเดียว

7. แนวคิดในอดีตที่ว่าคณะรัฐมนตรีหรือรัฐบาลไว้ใจได้ ปัจจุบันการตรวจสอบที่เข้มข้นขึ้นทำให้การมองเปลี่ยนไปเป็นต้องจับตา

8. การปกครองส่วนท้องถิ่นเจริญขึ้น ทำให้ท้องถิ่นก้าวหน้าขึ้น และท้องถิ่นก็มีงบฯ มากขึ้น

9. รัฐเริ่มถูกจับตามองในแง่วัตถุประสงค์เพราะแต่เดิมรัฐมักจะคิดว่ารฐจะทำอะไรก็ได้ แต่ปัจจุบันมีแนวคิดว่ารัฐต้องทำให้น้อยที่สุดและนั่งเป็นกรรมการกระดิกเท้าชักค่าต๋ง ตรงนี้ทำให้ต้องกำหนดเป้าหมายเพื่อไปวางกลยุทธ์

-------------------------
ผลจากสภาพสังคมดังกล่าว ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในหลายประเด็น ได้แก่

1. คนเริ่มมีแนวคิดว่า การมีกฎหมายมากๆ ดีจริงหรือ แนวคิดนี้ต่างประเทศคิดกันนานแล้ว แต่ประเทศไทยเพิ่งมาสำเหนี่ยก ทั้งนี้การออกกฎหมายแต่ละอย่างเป็นเหรียญ 2 ด้าน ระหว่างการสร้างอำนาจ และการสร้างหน้าที่สำหรับคนทั้งประเทศ ต่างประเทศจึงไม่ให้มีกฎหมายมาก ถ้ามีก็ระดับต่ำที่สุด และดูด้วยว่าจะคุ้มค่าที่ที่ประชาชนจะสละสิทธิเสรีภาพเพื่อกฎหมายฉบับนั้นๆ หรือไม่

2. คนเริ่มคิดว่า รัฐควรถูกจำกัดบทบาทได้หรือยัง โดยเฉพาะขอบเขตของการดูแลกิจกรรม

3. ระดับระหว่างการควบคุม การกำกับดูแลให้เป็นไปตามกติกา หรือการส่งเสริมสนับสนุน ทั้งนี้ คิดว่าการจำกัดบทบาทของรัฐควรมาพูดกันจริงจังเสียที เช่น กิจการที่รัฐทำ หรือกิจการที่รัฐขาย ปัจจุบันของที่จำเป็น เช่น สาธารณูปโภคที่รัฐหมายมั่นปั้นมือว่าจะขายต้องย้อนดูว่ากิจการนั้น รัฐตั้งขึ้นเพื่อหวังผลกำไร หรือรัฐตั้งเพื่อต้นทุนต่ำ เพื่อช่วยเหลือจุนเจือประชาชน ถ้าตอบตรงนี้ได้ก็จะรู้ว่าควรจะขายกิจการนั้นหรือจะเก็บไว้

-------------------
นอกจากนี้ควรสำรวจกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบันว่า ยังคุ้มค่าที่จะใช้บังคับประชาชนหรือไม่.... (ละ).... ซึ่งกฎหมายเหล่านี้เจ้าหน้าที่ไม่สามารถปฏิบัติตามที่กำหนดไว้ในกฎหมายได้ จึงสร้างวัฒนธรรมการมีกฎหมายแต่ไม่บังคับใช้ และกลายเป็นนิสัยคนไทยที่ชอบเลี่ยงกฎหมาย ขณะที่ต่างประเทศบอกว่าจะปฏิบัติตามกฎหมายอย่างไรให้เจ็บตัวน้อยที่สุด ระยะหลังจึงมีนักภาษีอากรเข้าเค้ากรณีนี้มากขึ้น

จากประสบการณ์การร่างกฎหมายของผมมา 30-40 ปี เห็นว่าระยะ 5-10 ปีที่ผ่านมา ผมไม่ไว้ใจอะไรเลย กฎหมายที่ร่างขึ้นมาต้องเขียนให้สกัดทุกช่อง จนบางคนบอกว่าผมบ้าคิดไปได้อย่างไร แต่ผมหาทางสกัดไว้ดีกว่า เพราะจะรู้ได้อย่างไรว่า วันหนึ่งคนที่มาใช้กฎหมายจะคิดไปถึงขนาดนั้น อย่างที่ผ่านมา จะมีการออกกฎหมายเพื่อให้เกิดความคล่องตัวในระบบราชการ สามารถโยกย้ายข้าราชการระดับสูง อย่างระดับอธิบดีคนไหนที่ไม่ถนัดงานนั้น รัฐมนตรีก็สามารถย้ายข้ามกระทรวงได้ แล้วพอเสร็จเรื่องก็ย้ายกลับ ตรงนี้ผมก็ติงว่าถ้าเกิดกรณีการจัดประมูลงาน หากอธิบดีคนนั้นไม่เห็นด้วยเรื่องการดึงเปอร์เซ็นต์แล้วย้ายอธิบดีคนที่เห็นด้วยเข้ามาแทน.. (ละ)... จะไว้ใจรัฐมนตรีได้หรือไม่ สมัยนี้จึงต้องคิดล่วงหน้าเสียก่อน
------------------