ระบบเผด็จการประชาธิปไตย

ระบบเผด็จการประชาธิปไตย
หนังสือพิมพ์ผู้จัดการรายวัน ( วันที่ 31 สิงหาคม และ 7 กันยายน 2549 )

ศ.ดร.ลิขิต ธีรเวคิน
ราชบัณฑิต

คำว่า “ระบบเผด็จการประชาธิปไตย” เป็นศัพท์ที่ขัดแย้งกันในตัว เพราะประชาธิปไตยเป็นระบบการเมืองการปกครองที่อยู่ตรงข้ามกับเผด็จการ และเมื่อมีระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยแล้วระบบเผด็จการย่อมต้องหายไป คำว่าระบบเผด็จการแบบประชาธิปไตยจึงจำเป็นต้องมีการขยายความอย่างมีเหตุมีผล และมีหลักฐานที่จะทำให้เกิดความเข้าใจได้ง่ายขึ้น ข้อสังเกตก็คือ สิ่งที่คนทั่วไปเคยได้ยินคือคำว่า เผด็จการรัฐสภา หมายความว่า พรรคการเมืองบางพรรคมีเสียงในสภามาก การผ่านกฎหมายโดยสภาหรือการลงคะแนนเสียงในสภาใช้ความได้เปรียบของเสียงข้างมากโดยไม่คำนึงถึงความถูกต้อง กระบวนการเช่นนี้เรียกว่าเผด็จการรัฐสภา แต่คำว่าเผด็จการประชาธิปไตยนั้นมีความหมายที่กว้างกว่า

ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยมีลักษณะใหญ่ๆ 5 ประการดังต่อไปนี้ คือ ก) มีรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งทุกๆ 4 หรือ 5 ปี ข) ประชาชนมีส่วนร่วมทางการเมือง ค) มีการประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชน ง) มีการใช้หลักนิติธรรมในการบริหารประเทศ จ) มีระบบการตรวจสอบและถ่วงดุลอำนาจ

ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยที่กล่าวมาเบื้องต้นนั้นจะประสบความสำเร็จย่อมขึ้นอยู่กับ 3 ตัวแปรหลักๆ ดังต่อไปนี้ คือ

ตัวแปรที่หนึ่ง สภาพทางสังคมและเศรษฐกิจต้องเอื้ออำนวยต่อการพัฒนาระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย ระบบสังคมนั้นจะต้องประกอบด้วย ชุมชนเมืองที่มากพอ มีสื่อมวลชนที่สามารถให้ข่าวสารข้อมูลต่อประชาชน ประชาชนมีระดับการศึกษาถึงระดับที่มีความตื่นตัวทางการเมือง มีชนชั้นกลางเป็นจำนวนมากพอ

ในทางเศรษฐกิจนั้น สังคมที่เป็นสังคมอุตสาหกรรมหรือเกษตรอุตสาหกรรมซึ่งจะส่งผลถึงการพัฒนาในส่วนของสังคมที่กล่าวมาเบื้องต้น จะเอื้ออำนวยประโยชน์ต่อการพัฒนาระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยได้ดีกว่าที่เป็นสังคมเกษตรแบบดั้งเดิม ซึ่งเป็นสังคมชนบทและการผลิตแบบดั้งเดิม
ตัวแปรที่สอง ได้แก่ โครงสร้างและกระบวนการทางการเมือง ซึ่งย่อมขึ้นอยู่กับกฎกติกาที่วางไว้ในรัฐธรรมนูญ เช่น รัฐสภาประกอบด้วยสภาที่มาจากการเลือกตั้ง หรือเลือกตั้งและแต่งตั้งผสมกัน อำนาจของฝ่ายบริหาร การตรวจสอบถ่วงดุลฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหารและฝ่ายตุลาการ กลไกการตรวจสอบการฉ้อราษฎร์บังหลวง สถาบันจัดการการเลือกตั้ง การกระจายอำนาจและการปกครองตนเอง ระบบราชการที่มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล ฯลฯ

ตัวแปรที่สามนี้ซึ่งจะมีส่วนสำคัญอย่างยิ่งต่อความสำเร็จของระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย คือวัฒนธรรมทางการเมืองแบบประชาธิปไตยในหมู่ผู้นำทางการเมืองและในหมู่ประชาชนทั่วไป เช่น การมีความเชื่อและศรัทธาในความเสมอภาคของมนุษย์ มีจิตวิญญาณของความเป็นประชาธิปไตย มีความอดทนอดกลั้น มีใจนักกีฬา ฯลฯ

แต่ในบางสังคมซึ่งมีระดับการพัฒนาสังคมที่ต่างกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในส่วนที่เกี่ยวกับเศรษฐกิจ การเข้าถึงข่าวสารข้อมูล และระดับการศึกษา การพยายามพัฒนาระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยอาจจบลงด้วยการนำไปสู่ระบบ เผด็จการประชาธิปไตย ได้ ซึ่งจะอรรถาธิบายได้ด้วยการนำเอาอารยธรรมคลื่นสามลูกของอัลวิน ทอฟเฟอร์ (Alvin Toffler) มาเป็นจุดเริ่มต้น

อัลวิน ทอฟเฟอร์ ได้กล่าวไว้ในหนังสือ คลื่นลูกที่สาม (The Third Wave) ไว้ว่า คลื่นอารยธรรมมนุษย์จะประกอบด้วย คลื่นสังคมเกษตร คลื่นสังคมอุตสาหกรรม และคลื่นสังคมข่าวสารข้อมูล ในคลื่นสังคมเกษตรนั้นประชาชนจะมีข้อมูลจำกัด มีระดับการศึกษาไม่สูง ส่วนใหญ่อยู่ในชนบท มีฐานะยากจน ขาดความตื่นตัวทางการเมือง และอาจจะมีความเชื่อแบบงมงายได้ คลื่นสังคมอุตสาหกรรมเกิดขึ้นหลังการปฏิวัติอุตสาหกรรมใน 300 ปีที่ผ่านมา

ในสังคมอุตสาหกรรมคนจะอยู่ในเมืองเป็นส่วนใหญ่ เข้าถึงข่าวสารข้อมูล มีนิสัยการทำงานที่เปลี่ยนไป คล่องแคล่วว่องไว ตรงต่อเวลา ใช้เหตุใช้ผลทางวิทยาศาสตร์ในการแก้ปัญหา เช่น การซ่อมเครื่องจักร รวมกันเป็นกลุ่มจัดตั้งเป็นสหภาพ รู้จักสิทธิเสรีภาพของตน มีอำนาจต่อรอง

ในส่วนคลื่นลูกที่สามนั้น จะประกอบด้วยเทคโนโลยีข่าวสารข้อมูล คนในคลื่นนี้จะเป็นผู้เชี่ยวชาญในเทคโนโลยีข่าวสารข้อมูล สมองกล การผลิตสินค้าที่ใช้เทคโนโลยีระดับสูง มีความเชี่ยวชาญในตลาดหุ้น การลงทุน การเงินการธนาคาร มีความตื่นตัวและปรับตัวตลอดเวลา มีวิสัยทัศน์เกี่ยวกับการพัฒนาที่จะมีขึ้นอนาคต คนกลุ่มนี้จะประกอบธุรกิจข่าวสารที่ได้กำไรงาม มีอำนาจต่อรองสูง

สังคมบางสังคมเช่นสังคมไทย ประชาชน 60% ยังอยู่ในคลื่นลูกที่หนึ่งหรือประมาณ 35-40 ล้านคน จากประชากร 65 ล้านคน แต่ส่วนใหญ่มีการศึกษาต่ำกว่า 4-6 ปี หรือส่วนใหญ่ต่ำกว่า 10 ปี ทำมาหากินอยู่ในชนบท มีข้อจำกัดในข่าวสารข้อมูล ขาดความคิดที่ลึกซึ้ง มีฐานะที่ยากจน โดยมีลักษณะคู่แฝดคือ จนและเขลา

ส่วนในสังคมคลื่นลูกที่สองจะประกอบด้วย นักธุรกิจที่ทำการค้าอยู่ในวงการเงิน การบริการ และโรงงานอุตสาหกรรม คนเหล่านี้พุ่งจุดสนใจไปยังการทำกำไร คอยติดตามข่าวสารของการทำธุรกิจ เมื่อเกิดการติดขัดด้วยเหตุผลทางการเมืองก็จะเกิดความไม่พอใจ แต่ถ้ามีโอกาสเข้าอยู่ในวงในโดยเป็นพันธมิตรกับบุคคลที่ได้อำนาจรัฐก็จะฉกฉวยโอกาสดังกล่าว บุคคลเหล่านี้มีจำนวนน้อยที่มีอุดมการณ์ทางการเมืองอย่างแท้จริง

คนกลุ่มเล็กๆ กลุ่มหนึ่งที่อยู่ในคลื่นลูกที่สาม โดยความร่วมมือจากคนบางกลุ่มที่อยู่ในกลุ่มคลื่นลูกที่สอง ใช้อำนาจเงินที่ได้จากการทำธุรกิจอย่างงดงามโดยอาศัยความอ่อนแอของสังคม ความบกพร่องของระบบ ความไม่สมบูรณ์ของกฎหมาย กฎระเบียบ และระบบการเมืองการบริหารที่บกพร่อง ทำให้มองเห็นโอกาสแห่งการได้อำนาจรัฐซึ่งสามารถจะทำการควบคุมสังคมแบบเบ็ดเสร็จได้ โดยมีกรรมวิธีดังต่อไปนี้ คือ

ขั้นตอนแรก พยายามแทรกตัวเข้าไปเป็นบุคคลที่มีส่วนร่วมในการร่างรัฐธรรมนูญด้วยตนเองหรือมีตัวแทน เพื่อจะร่างรัฐธรรมนูญที่เอื้ออำนวยประโยชน์ต่อการเข้าสู่อำนาจรัฐ ขั้นตอนต่อมาคือการตั้งพรรคการเมือง โดยมีฐานการเงินของตนและพรรคพวกที่อยู่ในคลื่นลูกที่สามและคลื่นลูกที่สองบางส่วน จากนั้นก็ส่งผู้ลงสมัครรับเลือกตั้งและใช้เงินซื้อคะแนนเสียงจากคนส่วนใหญ่ซึ่งอยู่ในคลื่นลูกที่หนึ่งซึ่งยากจนและขาดข่าวสารข้อมูล ขาดความเข้าใจทางการเมือง ในขณะเดียวกัน ผู้ลงสมัครรับเลือกตั้งของพรรคการเมืองที่ตั้งขึ้นนั้นจะเป็นบุคคลที่เข้ากับคลื่นลูกที่หนึ่งได้อย่างดีเพราะมีภูมิหลังใกล้เคียงกัน อาจจะก้าวหน้ากว่าเล็กน้อยคือ เป็นคนที่มีโลกทัศน์ ค่านิยม บุคลิกของคนคลื่นลูกที่หนึ่งบวกกับคลื่นลูกที่สอง ผลการเลือกตั้งซึ่งใช้เงินซื้อเสียงนั้นก็จะทำให้พรรคนั้นมีคะแนนเสียงมากที่สุดในสภาผู้แทนราษฎร และถ้าไม่มากพอก็จะใช้วิธีการรวมพรรค สภาผู้แทนราษฎรซึ่งเป็นสภาล่างก็จะตกอยู่ในอำนาจของกลุ่มบุคคลที่ตั้งพรรคขึ้นมา และโดยวิธีการดังกล่าวก็จะเข้าครองอำนาจรัฐในฐานะฝ่ายรัฐบาล เมื่อกุมอำนาจฝ่ายบริหารและกุมอำนาจฝ่ายนิติบัญญัติได้ ก็จะสามารถเสนอร่างกฎหมายที่จะเป็นการปูทางเพื่อขยายอำนาจรัฐของตนเพื่อวางนโยบายการพัฒนาประเทศ และเพื่อปูพื้นสำหรับการได้ประโยชน์จากการประกอบธุรกิจ ร่างกฎหมายที่เสนอนั้นก็จะผ่านสภาได้โดยไม่ลำบาก ขณะเดียวกันกฎหมายจะต้องมีการกลั่นกรองโดยสภาสูง ซึ่งบางส่วนก็จะอยู่ภายใต้อาณัติของพรรคการเมืองเนื่องจากมีการจ่ายเงินเดือนสำหรับสมาชิกบางกลุ่มเป็นประจำ

เมื่อเป็นเช่นนี้การควบคุมสภาล่างและสภาสูงก็จะเสร็จสมบูรณ์ กฎหมายที่ผ่านการร่างเช่นนี้ก็จะกลายเป็นเครื่องมืออันดีสำหรับรัฐบาล ขณะเดียวกันการควบคุมรัฐบาลโดยการเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจแบบรัฐสภาอังกฤษ ก็จะทำให้ถูกเป็นหมันโดยทำให้ฝ่ายค้านมีคะแนนเสียงไม่พอที่จะเปิดอภิปราย ส่วนการควบคุมโดยใช้องค์กรตามรัฐธรรมนูญโดยเฉพาะอย่างยิ่งระบบการถอดถอนแบบระบบประธานาธิบดีก็จะไม่สามารถทำงานได้ เพราะองค์กรเหล่านี้ได้รับการแต่งตั้งโดยสภาสูงและมีวิธีการคัดสรรที่พรรคการเมืองที่กุมอำนาจฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติสามารถแทรกแซงได้ องค์กรทั้งหมดที่ทำหน้าที่ควบคุมก็จะทำงานได้ไม่เต็มที่ตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย กระบวนการปกครองบริหาร หรือที่เรียกว่า ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย ก็จะกลายเป็นประชาธิปไตยเพียงในรูปแบบ แต่เนื้อหาจริงๆ เป็นระบบเผด็จการ เพราะการกุมอำนาจเบ็ดเสร็จโดยคนกลุ่มเดียว โดยใช้พรรคการเมืองของตนเป็นบันไดเข้ากุมรัฐสภา และโดยการสลัดตนเองรอดพ้นจากการควบคุมโดยกระบวนการอภิปรายไม่ไว้วางใจและโดยองค์กรตามรัฐธรรมนูญต่างๆ ที่ทำหน้าที่ควบคุมการได้อำนาจรัฐและการใช้อำนาจรัฐ การบริหารประเทศเยี่ยงนี้เป็นการบริหารที่ใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือ โดยกุมกลไกการออกกฎหมายเพื่อผลประโยชน์ของตนและพรรคพวก เป็นการบริหารแบบหลักนิติกลวิธี (the rule by law) ไม่ใช่หลักนิติธรรม (the rule of law) ระบบประชาธิปไตยจึงถูกใช้เป็นเครื่องมือ (means) ไม่ใช่เป็นเป้าหมาย (end) ตามที่ผู้นำทางการเมืองบางคนเคยกล่าวไว้

นอกเหนือจากนั้น นักวิชาการที่เป็นนักเศรษฐศาสตร์ก็ดี นักนิติศาสตร์ก็ดี รวมทั้งสื่อมวลชนบางแขนงก็ดี ก็จะตกอยู่ในอาณัติด้วย โดยนักเศรษฐศาสตร์จะคอยช่วยเหลือนโยบายเศรษฐกิจต่างๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งโครงการอภิมหาโครงการต่างๆ นักนิติศาสตร์ก็พยายามหาช่องทางการใช้กฎหมายให้เป็นประโยชน์ โดยเฉพาะการใช้ช่องโหว่ทางกฎหมายในลักษณะของเนติบริกร ขณะเดียวกันกลุ่มนักธุรกิจซึ่งอยู่วงในก็จะมีส่วนช่วยเสริมด้วยการสนับสนุนการเงินให้กับพรรคเพื่อผลตอบแทน และสื่อมวลชนบางแขนงก็ทำหน้าที่เป็นองครักษ์พิทักษ์รัฐบาล ข้าราชการประจำบางคนจะให้ความร่วมมือเนื่องจากได้รับผลตอบแทนทางตำแหน่งหน้าที่และผลประโยชน์

และเพื่อจะให้บุคคลที่อยู่ในคลื่นลูกที่หนึ่งนิยมชมชอบ ก็จะมีการเสนอนโยบายประชานิยม ซึ่งในตัวของมันเองไม่ใช่สิ่งที่ผิดแต่ถ้าจุดประสงค์เพียงเพื่อการสร้างความนิยมชมชอบต่อพรรค เพื่อจะฉวยโอกาสกุมอำนาจรัฐด้วยคะแนนเสียงโดยใช้โอกาสในการหาประโยชน์ในส่วนอื่น ทั้งภายในประเทศและทั้งการเจรจาธุรกิจต่างประเทศ ย่อมจะมีผลในทางลบอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้
ที่สำคัญ การใช้ประสบการณ์และวิธีการบริหารบรรษัท หรือบริษัท ในภาคธุรกิจมาบริหารพรรคการเมืองและมาบริหารประเทศในลักษณะของ CEO จะส่งผลกระทบต่อความเป็นประชาธิปไตยของพรรคการเมืองในแง่การมีส่วนร่วม การประสานความแตกต่างให้เป็นหนึ่งเดียว และที่สำคัญส่งผลกระทบโดยตรงต่อคณะรัฐมนตรีซึ่งต้องรับผิดชอบร่วมกัน เพื่อจะได้เป็นฝ่ายบริหารที่แข็ง (strong executive) แทนที่จะเป็นหัวหน้าที่มีอำนาจแต่เพียงผู้เดียว (strong leader) ขณะเดียวกันระบบพรรคที่มีการบริหารแบบบริษัทโดย ส.ส. ถูกแปรสภาพเป็นลูกจ้างพรรค มีเงินเดือนประจำ ย่อมส่งผลกระทบต่อคุณลักษณะของ ส.ส. ที่เป็นผู้แทนปวงชนชาวไทย ทำให้การปฏิบัติภารกิจของ ส.ส. ขาดความเป็นอิสระและความเป็นตัวของตัวเอง ส่งผลกระทบอย่างยิ่งต่อระบบรัฐสภาเพราะเป็นการทำลายจิตวิญญาณของผู้มีอุดมการณ์ มีเกียรติและศักดิ์ศรี มีความรับผิดชอบ และการปฏิบัติภารกิจในฐานะผู้แทนปวงชนชาวไทยแทนการเป็นลูกจ้างพรรค มีหน้าที่รับคำสั่งและกดปุ่มลงคะแนนเสียงเห็นด้วย

สภาวะที่กล่าวมาทั้งหมดนี้ ทำให้ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยเป็นเพียงรูปแบบหรือหน้าฉาก แต่ในเนื้อหาเป็นการกุมอำนาจเบ็ดเสร็จในทุกขั้นตอน ตั้งแต่การเข้าสู่ตำแหน่งอำนาจ การใช้อำนาจ การครอบงำองค์กรที่ทำหน้าที่การควบคุมการใช้อำนาจรัฐ เริ่มต้นจากการกุมพรรค ไปถึงการกุมรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ระบบราชการทั้งทหารและพลเรือน และในส่วนอื่นๆ ของสังคม ระบบนี้คือระบบเผด็จการประชาธิปไตย

แต่สภาพที่กล่าวมาเบื้องต้นนี้เป็นการสะท้อนถึงความอ่อนแอของสังคมทั้งมวลด้วย เพราะถ้าสังคมมีความแข็งแกร่งมากกว่าที่เป็นอยู่ ประชาชนมีความกล้าที่จะแสดงความคิดเห็น ประชาชนไม่เห็นแก่อามิสสินจ้างขายสิทธิ์ขายเสียง นักธุรกิจไม่เห็นแก่ได้ นักกฎหมายไม่ขาดจริยธรรมแห่งวิชาชีพ นักการเมืองไม่ขาดอุดมการณ์ นักวิชาการไม่หันเหไปจากจุดยืนที่ถูกต้อง และผู้ดำรงตำแหน่งบริหารไม่เป็นบุคคลที่เชื่อว่าประชาธิปไตยเป็นเพียงเครื่องมือ ไม่ใช่เป้าหมายในตัวเอง และไม่ยึดถือตัวเองเป็นเสาหลัก แต่ยึดถือการทำงานโดยความรับผิดชอบร่วมกัน เพื่อจะพัฒนาระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยให้ต่อเนื่องและยั่งยืน เอื้ออำนวยประโยชน์ต่อคนส่วนใหญ่ สภาพที่เลวร้ายและน่าเป็นห่วงที่เป็นอยู่ขณะนี้น่าจะไม่เกิดขึ้น

โดยสรุป ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยที่เป็นอยู่ขณะนี้อาจจะถูกต้องตามกฎหมาย (legality) แต่ไม่มีความชอบธรรมทางการเมือง (legitimacy) ระบบดังกล่าวนี้อาจจะมีรูปแบบ (form) เป็นประชาธิปไตย แต่เนื้อหา (substance) ไม่ใช่ประชาธิปไตยแบบเสรีนิยมอย่างแน่นอน ที่แน่ๆ ก็คือ โดยเนื้อหาและความเป็นจริงระบบที่เป็นอยู่นี้เป็นระบบเผด็จการประชาธิปไตย (democratic dictatorship) อย่างถ่องแท้