รัฐบาลใช้หลักการใดจัดลำดับความสำคัญ ทัศนะวิจารณ์: ดร.เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ

มติของคณะรัฐมนตรีวันที่ 23 พฤษภาคม 2549 ที่จะดึงโครงการเมกะโปรเจ็ก ได้แก่ รถไฟฟ้า 3 สาย คือ สายสีม่วง สีน้ำเงิน และสีแดง ออกจากโครงการโมเดิร์นไนเซชั่น เพื่อมาดำเนินการก่อน โดยให้เหตุผลว่าเป็นไปตามลำดับความสำคัญ แต่คำถามคือ “โครงการรถไฟฟ้าทั้ง 3 สายมีลำดับความสำคัญสูงสุดจริงหรือไม่”

ในช่วงรัฐบาลทักษิณ 1 คณะทำงานนโยบายเศรษฐกิจของกระทรวงการคลัง ที่มีนายโอฬาร ไชยประวัติ เป็นประธาน ได้เห็นชอบหลักการจัดลำดับความสำคัญของโครงการเมกะโปรเจ็ก โดยมีหลักการ 4 ประการคือ โครงการที่ให้ผลตอบแทนสูง โดยดูจาก Internal Rate of Return (IRR) โครงการที่ให้ผลตอบแทนเร็ว โครงการที่มีการนำเข้าปัจจัยการผลิตต่ำ และโครงการที่มีการสร้างรายได้เป็นเงินตราต่างประเทศ

ต่อมาสำนักงานเศรษฐกิจการคลังได้ทำการศึกษาเพื่อจัดลำดับความสำคัญของโครงการเมกะโปรเจ็ก ตามหลักการ 4 ประการข้างต้น ผลการศึกษาพบว่า โครงการโทรคมนาคมมีลำดับความสำคัญสูงสุด โครงการด้านการศึกษาและสาธารณสุข โครงการที่อยู่อาศัย โครงการคมนาคมทางอากาศ โครงการเกษตรกรรมและชลประทาน โครงการพลังงาน มีความสำคัญรองลงมาตามลำดับ และโครงการคมนาคมทางบก (รวมทั้งรถไฟฟ้า) มีลำดับความสำคัญต่ำสุด (ตารางที่ 1)

ตารางที่ 1 การจัดลำดับความสำคัญของตัวอย่างโครงการสาขาต่างๆ (ถ่วงน้ำหนักทุกหลักเกณฑ์เท่ากัน) สาขา อัตรา
ผลตอบแทน สัดส่วน
การนำเข้า ระยะเวลาให้ผลตอบแทน รายได้จาก
ต่างประเทศ ลำดับโดยรวม
โทรคมนาคม 1 3 4 2 10
การศึกษา สาธารณสุข 3 5 2 2 12
อสังหาริมทรัพย์ 8 1 1 3 13
คมนาคมทางอากาศ 2 8 3 1 14
เกษตรกรรมและชลประทาน 6 2 5 2 15
พลังงาน 4 7 6 2 19
คมนาคมทางบก 7 4 8 2 21
หมายเหตุ: ตัวเลขลำดับที่ต่ำ หมายความว่ามีความสำคัญมากกว่า
ที่มา: Pochaporn. Pongnakorn (2004) From Mega Projects to Macro Projection, MOF.

แต่รัฐบาลไม่ได้จัดลำดับความสำคัญตามที่ได้ศึกษาไว้ โดยให้ความสำคัญกับโครงการรถไฟฟ้ามากกว่าโครงการด้านน้ำ ทั้งที่โครงการด้านน้ำมีลำดับความสำคัญสูงกว่า สังเกตได้จากโครงการด้านน้ำถูกลดเป้าหมายลงเรื่อย ๆ เพราะจากการศึกษาของหน่วยราชการพบว่า หากดำเนินโครงการน้ำทั้งระบบต้องใช้งบ 1 ล้านล้านบาท แต่รัฐบาลเปิดตัวโครงการเมื่อ 23 กรกฎาคม 2546 ประกาศจะใช้เงินลงทุน 4 แสนล้านบาท แต่ต่อมาลดลงเหลือเพียง 2 แสนล้านบาท ขณะที่โครงการรถไฟฟ้ากลับได้รับความสำคัญมากขึ้น จากเดิมที่รัฐบาลประกาศสร้างรถไฟฟ้า 7 สาย แต่ต่อมากลับเพิ่มขึ้นอีก 3 สาย เป็น 10 สาย ทั้ง ๆ ที่อีก 3 สายที่เพิ่มขึ้นยังไม่มีผลการศึกษา

คำถามคือ “รัฐบาลใช้หลักเกณฑ์อะไรในการจัดลำดับความสำคัญ” ในเมื่อไม่ใช่หลักการในเชิงวิชาการที่ได้มีการศึกษาไว้แล้ว คำถามต่อมา คือ “เหตุใดรัฐบาลจึงเลือกทำรถไฟฟ้า 3 สายดังกล่าวก่อน” แต่ไม่เลือกอีก 7 สายที่เหลือ

คำตอบหนึ่งของคำถามนี้ น่าจะเป็นประเด็นความพร้อมในการลงทุน เพราะรถไฟฟ้าทั้ง 3 สายได้มีการศึกษาและออกแบบไปมากกว่าหลาย ๆ สาย แต่มีข้อที่น่าสังเกตว่า เหตุใดรัฐบาลจึงไม่เลือกทำโครงการรถไฟฟ้าสายสีเขียวอ่อนและเขียวเข้มก่อน ทั้ง ๆ ที่มีความพร้อมและมีความสำคัญสูง

หากเปรียบเทียบลำดับความสำคัญของโครงการรถไฟฟ้าสายต่าง ๆ โดยใช้หลักการ 4 ประการข้างต้น เราจะพบว่า หลักการด้านระยะเวลาให้ผลตอบแทน การนำเข้าปัจจัยการผลิต และการสร้างรายได้เป็นเงินตราต่างประเทศ ไม่น่าจะแตกต่างกัน ดังนั้นลำดับความสำคัญของโครงการรถไฟฟ้าจึงสามารถพิจารณาได้จากหลักการเดียวเท่านั้น คือ อัตราผลตอบแทนของการลงทุน โดยดูจากดัชนี IRR

ผลการศึกษาของสำนักงานนโยบายและแผนการขนส่งและจราจรพบว่า รถไฟฟ้าสายสีเขียวอ่อนและเขียวเข้ม (ส่วนต่อขยาย BTS) เป็นโครงการที่มีอัตราผลตอบแทนสูงกว่าสายอื่น (ตารางที่ 2) แต่รัฐบาลกลับไม่สนับสนุนการลงทุนในรถไฟฟ้า 2 สายนี้ก่อน และดูเหมือนมีทีท่าพยายามกีดกันไม่ให้ กทม.ทำส่วนต่อขยาย BTS ด้วย
ข้อสรุปของพฤติกรรมดังกล่าวของรัฐบาลที่น่าจะเป็น คือ เป็นเหตุผลทางการเมือง เป็นสำคัญ ด้วยเหตุนี้ หลักการในการจัดลำดับความสำคัญของรัฐบาลนี้ จึงเป็นไปเพื่อคะแนนนิยมทางการเมืองเป็นสำคัญ มิใช่เพื่อผลประโยชน์โดยส่วนรวมของประเทศชาติ

ตารางที่ 2 อัตราผลตอบแทนทางการเงินและเศรษฐกิจของรถไฟฟ้าสายต่าง ๆ เส้นทาง ระยะทาง (กิโลเมตร) ผู้โดยสาร ปี 52 (Boarding/วัน) ผู้โดยสาร ปี 64 (Boarding/วัน) FIRR* FIRR** EIRR
สายสีเขียวอ่อน 33 649,000 1,276,000 4.17 16.92
สายสีเขียวเข้ม 38 677,000 1,090,000 6.13 19.44
สายสีน้ำเงิน 40 992,000 1,961,000 1.23 18.39
สายสีม่วง 40 461,000 904,000 1.46 9.3
สายสีส้ม 24 316,000 597,000 0.93 11.19
สายสีแดงเข้ม 65 787,000 1,374,000 3.02 9.5
สายสีแดงอ่อน 50 559,000 1,160,000 3.4 9.89
รวม 311 4,441,000 8,362,000 3.09 17.92
หมายเหตุ : อายุโครงการ 30 ปี ไม่คิดมูลค่าซากของโครงสร้าง
FIRR = อัตราผลตอบแทนทางการเงิน EIRR = อัตราผลตอบแทนทางเศรษฐกิจ
FIRR* เป็นกรณีที่รัฐลงทุนเองทั้งหมด FIRR* เป็นกรณีที่รัฐลงทุนโครงสร้างให้ฟรี

ที่มา : สำนักงานนโยบายและแผนการขนส่งและจราจร กระทรวงคมนาคม