อ่าน Federalist paper หมายเลข 10 คอลัมน์ มองซ้าย มองขวา โดย ปกป้อง จันวิทย์
pokpongj@econ.tu.ac.th ประชาชาติธุรกิจ วันที่ 03 มกราคม พ.ศ. 2551 ปีที่ 31 ฉบับที่ 3963 (3163)
Federalist paper เป็นเอกสาร ทางการเมืองที่เขียนขึ้นโดยกลุ่ม ผู้ใช้นามปากกาว่า "Publius" ในช่วง ปี 1787-1788 ท่ามกลางกระแสวิวาทะว่าจะรับ หรือไม่รับร่างรัฐธรรมนูญที่สภาร่างรัฐธรรมนูญ (Federal Convention) ซึ่งประกอบด้วยตัวแทนของมลรัฐ 12 มลรัฐ ร่วมกันจัดทำขึ้น
Publius เป็นนามปากกาของ Alexander Hamilton James Madison และ John Jay ผู้มีส่วนสำคัญในการก่อร่าง สร้างอเมริกาใหม่ หลังการประกาศอิสรภาพ และการร่างรัฐธรรมนูญ Hamilton เป็นตัวแทนรัฐนิวยอร์ก ในสภาร่างรัฐธรรมนูญ ภายหลังเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังคนแรกของสหรัฐอเมริกา ด้าน Madison เป็นตัวแทนรัฐเวอร์จิเนีย ในสภาร่างรัฐธรรมนูญ ภายหลังเป็นประธานาธิบดีคนที่ 4 ของสหรัฐอเมริกา ส่วน Jay เป็นนักการเมือง นักการทูตคนสำคัญ และภายหลังดำรงตำแหน่งประธานศาลสูงสุด ของสหรัฐอเมริกาคนแรก
Federalist paper มีจำนวนทั้งสิ้น 85 ชิ้น ตีพิมพ์ครั้งแรกในหนังสือพิมพ์ของมลรัฐนิวยอร์ก ได้แก่ Independent Journal และ New-York Packet และถูกรวบรวมเป็นหนังสือเล่มในปี 1788 ภายใต้ชื่อ The Federalist โดย John และ Archibald McLean เป้าหมายสำคัญคือ บทความเหล่านี้คือการชักจูงให้ผู้มีสิทธิลงคะแนนและสาธารณชนตัดสินใจว่ายอมรับร่างรัฐธรรมนูญ (ซึ่งเป็นพื้นฐานของระบบการเมืองการปกครองของสหรัฐอเมริกาในปัจจุบัน) แทนที่จะอยู่ ภายใต้ Articles of Confederation ซึ่งเป็น การรวมตัวกันอย่างหลวมๆ ของรัฐแต่ละรัฐดังเดิม
งานเขียนแต่ละชิ้นกล่าวถึงหลักการที่เป็นพื้นฐานในการผลิตสร้างรูปแบบการเมืองการปกครอง ในระบอบประชาธิปไตยแบบสหรัฐอเมริกา และท้าทายความเชื่อเดิม ประเด็นที่กล่าวถึง เช่นการแบ่งแยกอำนาจ และตรวจสอบถ่วงดุลระหว่างฝ่ายบริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการ ขอบเขตอำนาจและความสัมพันธ์ เชิงอำนาจระหว่างรัฐบาลกลางกับรัฐบาลมลรัฐ เป็นต้น
ใน Federalist paper หมายเลข 10 ซึ่งเป็นบทความที่มีผู้กล่าวถึงและอ้างอิงมากที่สุดชิ้นหนึ่ง James Madison ผู้เขียนได้ชี้ให้เห็นถึงปัญหาหนึ่งของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ซึ่งอำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชน นั่นคือ ปัญหาทรราชของเสียงข้างมาก หรือการที่กลุ่มผลประโยชน์เฉพาะที่ได้รับเสียง ข้างมาก (majority fraction) มีพฤติกรรมใน ทางที่ขัดต่อประโยชน์สาธารณะ และเบียดเบียนสิทธิเสรีภาพของกลุ่มอื่นๆ ที่เป็นเสียงข้างน้อย ซึ่ง Madison ชี้ว่า สถานการณ์ดังกล่าวมีโอกาสเกิดขึ้นมาก ในรัฐขนาดเล็ก ซึ่งมีกลุ่มผลประโยชน์ เฉพาะไม่หลากหลาย และมีความเหลื่อมล้ำทางด้านทรัพย์สินระหว่างคนจนกับคนรวยมาก
คำว่า "กลุ่มผลประโยชน์เฉพาะ" (fraction) ของ Madison หมายถึง กลุ่มพลเมืองไม่ว่าจะเป็นเสียงส่วนใหญ่หรือเสียงส่วนน้อย ซึ่งรวมตัวกันมีความต้องการร่วมกัน และ มีผลประโยชน์ร่วมกัน ซึ่งขัดแย้งต่อสิทธิของพลเมืองกลุ่มอื่น หรือขัดต่อประโยชน์ส่วนรวม ที่ยั่งยืนของสังคม
Madison เสนอหลักการเรื่องการควบคุม ผลกระทบด้านลบจากกลุ่มผลประโยชน์เฉพาะโดยเริ่มต้นด้วยการชี้ให้เห็นว่า มีวิธีจัดการปัญหา 2 วิธีที่แตกต่างกัน คือ (1) การจัดการที่ "สาเหตุ" (removing its causes) ของการเกิดกลุ่มผลประโยชน์เฉพาะ และ (2) การควบคุม "ผล" (controlling its effects) ที่เกิดขึ้นจาก กลุ่มผลประโยชน์เฉพาะ
สำหรับ Madison แล้ว การแก้ปัญหาด้วย วิธีแรก หรือการจัดการที่ต้นเหตุ เป็นวิธีที่ทั้ง "เลวร้าย" และ "เป็นไปไม่ได้"
แนวคิดแรกเชื่อว่า กลุ่มผลประโยชน์เฉพาะสร้างปัญหาทางการเมือง วิธีแก้คือการจำกัดไม่ให้เกิดกลุ่มเสียแต่แรก ด้วยวิธีหลัก 2 ประการคือ
(1) การทำลายเสรีภาพ โดยไม่ให้มีการ จัดตั้งกลุ่ม ซึ่ง Madison มองว่าเป็นการกระทำ ที่ "เลวร้าย" กว่าผลร้ายที่เกิดจากกลุ่มเสียอีก เพราะเสรีภาพในการจัดตั้งกลุ่มเป็นพื้นฐานสำคัญของชีวิตการเมืองในระบอบประชาธิปไตย และ
(2) การทำคนให้เหมือนกัน คือ มีความคิดเห็นเหมือนกัน มีความต้องการเหมือนกัน มีผลประโยชน์เดียวกัน จนไม่มีความจำเป็นต้องแบ่งแยกเป็นกลุ่มผลประโยชน์เฉพาะ ซึ่ง Madison มองว่า วิธีนี้เป็นเรื่องที่ไม่มีทางทำได้จริง เพราะสังคมมีความแตกต่างทางเศรษฐกิจ คนเป็นมีทรัพย์สินไม่เท่ากัน และมีทรัพย์สินต่างชนิดกัน ผลประโยชน์ของแต่ละคนจึงไม่มีทางเหมือนกันได้ หากแต่แตกต่างกันตามชนชั้นที่ต่างกัน ยิ่งธรรมชาติของคนมีความรัก ตัวเองเป็นที่ตั้ง และพยายามแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตนเหนือส่วนรวมด้วยแล้ว ยิ่งเป็นไปไม่ได้ ที่จะไม่มีการร่วมกลุ่ม เพื่อกดดันหรือเคลื่อนไหว เพื่อแสวงหาหรือปกป้องหรือผลประโยชน์ส่วนตนหรือส่วนกลุ่ม
ดังนั้น การเกิดขึ้นและดำรงอยู่ของกลุ่มผลประโยชน์เฉพาะจึงเป็นธรรมชาติ และจิตวิญญาณของการเมือง ในระบอบประชาธิปไตย
เช่นนี้แล้ว ทางออกในการจัดการปัญหาที่เกิดขึ้นจากกลุ่มผลประโยชน์เฉพาะจึงมีทางเดียวคือ การพยายามควบคุมผลกระทบของมัน โจทย์ในการสร้างสังคมการเมืองที่ดีจึงอยู่ที่จะควบคุม ไม่ให้กลุ่มผลประโยชน์เฉพาะกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง มีอำนาจผูกขาดทางการเมือง จนสร้างปัญหาทรราชเสียงข้างมากได้อย่างไร
Madison แย้งว่าคำตอบต่อคำถามข้างต้น ไม่ได้อยู่ที่การทำลายเสรีภาพทางการเมือง ด้วยการจำกัด กีดกัน คุมกำเนิด หรือบั่นทอน การรวมกลุ่ม ในทางตรงกันข้าม ทางออกกลับ อยู่ที่การขยายพื้นที่เชิงอำนาจให้กว้างขวางขึ้น ทั้งพื้นที่เชิงกายภาพของรัฐ (เชิงรูปธรรม) และพื้นที่ทาง การเมือง (เชิงนามธรรม) นั่นคือการขยายให้ เขตเลือกตั้งมีขนาดใหญ่ขึ้น และการเปิดพื้นที่ทางการเมืองโดยส่งเสริมให้มีกลุ่มผลประโยชน์เฉพาะให้มากขึ้นและ หลากหลายขึ้น ทั้งนี้เพื่อ
(1) ให้กลุ่มผลประโยชน์เฉพาะกลุ่มใด กลุ่มหนึ่งเข้าครองอำนาจได้ยากขึ้น เมื่อเขตพื้นที่ ในการเลือกตั้งใหญ่ขึ้น การรวมตัวกันเป็นเสียงข้างมากเพื่อขึ้นสู่อำนาจต้องประนีประนอม ต้องอาศัยการเจรจาต่อรอง และต้องประสาน ประโยชน์กับกลุ่มต่างๆ มากกลุ่มขึ้น จนไม่มี กลุ่มผลประโยชน์เฉพาะกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งกลุ่มเดียว สามารถยึดกุมอำนาจได้อย่างเบ็ดเสร็จหรือใช้อำนาจตามอำเภอใจ หรือใช้อำนาจ เพื่อผลประโยชน์เฉพาะกลุ่มของตัวเองเพียง ฝ่ายเดียวได้ โดยไม่คำนึงถึงกลุ่มอื่นหรือ กลุ่มข้างน้อย Madison เชื่อว่า การกำหนดขอบเขตของรัฐ หรือการกำหนดเขตเลือกตั้งที่ใหญ่ขึ้น เช่นการใช้ประเทศเป็นเขตเลือกตั้ง จะทำให้ ได้ตัวแทนที่มุ่งทำงานเพื่อผลประโยชน์ระดับ ประเทศ (ซึ่งกินพื้นที่กว้างขวางกว่า) เหนือกว่า ผลประโยชน์ของตัวเองหรือท้องถิ่นเล็กๆ ของตน นี่เป็นประเด็นหลักที่ Madison ใช้สนับสนุน การรวมตัวกันเป็นสหรัฐอเมริกาที่มีรัฐบาลกลางทำหน้าที่บริหารประเทศ มีขอบเขตอำนาจกว้างขวางขึ้นกว่าเดิม โดยมีประธานาธิบดีเป็นผู้นำประเทศ
ในแง่นี้ รัฐธรรมนูญสหรัฐอเมริกามีส่วนผสม ที่ลงตัว โดยให้ประธานาธิบดีมาจากการเลือกตั้งโดยใช้ประเทศเป็นเขตเลือกตั้ง วุฒิสภามาจากการเลือกตั้งโดยใช้มลรัฐเป็นเขตเลือกตั้ง และสภาผู้แทนราษฎรมาจากการเลือกตั้ง โดยใช้เขตเลือกตั้งย่อยภายในมลรัฐเป็นเขตเลือกตั้ง ซึ่งสะท้อนกลุ่มผลประโยชน์ที่แตกต่างกัน ผู้แทนประชาชนในแต่ละสถาบันมีภารกิจ ในระดับที่แตกต่างกัน และตอบโจทย์ทาง การเมืองต่างกัน มิพักต้องพูดถึงกลไก ตรวจสอบและถ่วงดุลอำนาจระหว่างฝ่ายบริหาร ฝ่ายนิติบัญญัติ และฝ่ายตุลาการ
(2) ลดความสำคัญโดยเปรียบเทียบของกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งเมื่อเทียบกับทั้งหมดลง โดยส่งเสริม ให้มีกลุ่มมาก และหลากหลายเสียจน ไม่มีกลุ่มใด กลุ่มหนึ่ง มีอำนาจสิทธิขาดเหนือกลุ่มอื่นได้โดยง่าย เพราะยิ่งมีจำนวนกลุ่มมาก และหลากหลาย ยิ่งมีกลไกในการคานและถ่วงดุลอำนาจกันเองระหว่างกลุ่มต่างๆ โดยธรรมชาติ การใช้อำนาจคุกคามส่วนอื่นของสังคมจึงเกิดขึ้นได้ยาก
ทั้งนี้ แนวคิดในการทำกลุ่มผลประโยชน์เฉพาะให้มีความหลากหลายที่ Madison เสนอจะ ประสบความสำเร็จได้ก็ต่อเมื่อประชาชน มีวัฒนธรรมเสรีประชาธิปไตย ความสัมพันธ์ ของผู้คนในสังคมเป็นแนวราบ เชื่อมั่นในความเท่าเทียมกัน ไม่มีความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจระหว่างชนชั้นมาก มีการกระจายทรัพย์สินที่ค่อนข้างเป็นธรรม ยอมรับและอดทนต่อความคิดที่แตกต่าง หวังพึ่งตัวเองมากกว่าพึ่งรัฐ มีทัศนคติด้านบวกต่อการรวมกลุ่ม และมีกฎกติกาที่ประกันสิทธิเสรีภาพในการรวมกลุ่ม การแสดงความคิดเห็น และการแสดงออกของประชาชน
อ่าน Federalist paper หมายเลข 10 แล้วมองเห็นอะไรในการเมืองไทยท่ามกลางความมืดมิดบ้างครับ
