“รัฐธรรมนูญใหม่ควรมีสาระและประเด็นอย่างไร(1)”ศาสตราจารย์ ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์

[taworn09220]

“รัฐธรรมนูญใหม่ควรมีสาระและประเด็นอย่างไร(1)”
       
       เดิมเมื่อวันที่ 8 ธันวาคม ที่ผ่านมา สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติจะได้จัดให้มีการอภิปรายเรื่อง “รัฐธรรมนูญใหม่ควรมีสาระและประเด็นอย่างไร” ซึ่งผมเองก็ได้เข้าไปมีส่วนร่วมในการจัดหัวข้อสำหรับการอภิปรายครั้งนี้ด้วยและจะเป็นผู้ร่วมอภิปรายด้วยเช่นกัน แต่อย่างไรก็ตาม การอภิปรายดังกล่าวก็ได้เลื่อนออกไปเป็นวันศุกร์ที่ 22 ธันวาคม เนื่องจากหัวข้อ “รัฐธรรมนูญใหม่ควรมีสาระและประเด็นอย่างไร” เป็นหัวข้อ “ร่วมสมัย” ที่น่าสนใจเพราะคาดกันว่าในเดือนมกราคม 2550 เราควรจะเริ่มร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่กันได้แล้ว ประกอบกับประเด็นการเมืองขณะนี้ไม่มีอะไรน่าตื่นเต้น ผมก็เลยขอถือโอกาสที่จะเสนอความคิดเห็นส่วนตัวในเรื่องดังกล่าวก่อนที่จะมีการอภิปรายในวันศุกร์ที่ 22 ธันวาคม ครับ
       ก่อนที่จะพูดถึงสาระของรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ คงหลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะต้องกล่าวถึงวิธีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ก่อนว่าจะเป็นอย่างไร? แต่เดิมที่ผ่านมาเมื่อมีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เราก็มักจะนำเอารัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้านั้นมาเป็น “แบบ” ในการพิจารณาแก้ไขเพิ่มเติม รัฐธรรมนูญที่ออกมาใหม่ก็มักจะมีเค้าหน้าของรัฐธรรมนูญฉบับก่อนอยู่บ้าง ยกเว้นแต่รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 ที่วิธีการร่างรัฐธรรมนูญนั้นแตกต่างไปจากการร่างรัฐธรรมนูญฉบับก่อน ๆ เพราะร่างขึ้นโดยไม่ยึดติดรัฐธรรมนูญฉบับใดเลยครับ ส่วนรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2550 ที่จะร่างขึ้นนี้ก็คง “หนีไม่พ้น” จากวิธีการเดิม ๆ ที่เราเคยทำกันมาคือ คงต้องนำเอารัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 มาเป็นแบบในการยกร่าง การใช้รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 มาเป็นแบบในการยกร่างมีที่มาจากเหตุผลสำคัญ 2 ประการ เหตุผลประการแรกก็คือ “ภาพ” ของรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 ที่ว่ากันว่าเป็นรัฐธรรมนูญดีที่สุดเท่าที่ประเทศไทยเคยมีมาและเป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่ประชาชนมีส่วนร่วมในการจัดทำมากที่สุด ส่วนเหตุผลประการที่สองก็เป็นไปตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 26 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2549 ว่า “เมื่อคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญจัดทำร่างรัฐธรรมนูญเสร็จแล้ว ให้จัดทำคำชี้แจงว่าร่างรัฐธรรมนูญที่จัดทำขึ้นใหม่นั้น มีความแตกต่างกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ในเรื่องใดพร้อมด้วยเหตุผลในการแก้ไขไปยังสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ องค์กรและบุคคลดังต่อไปนี้เพื่อพิจารณาและเสนอความคิดเห็น...” ซึ่งเมื่อพิจารณาบทบัญญัติดังกล่าวแล้วก็ค่อนข้างเป็นที่แน่นอนว่า สภาร่างรัฐธรรมนูญ “ควรจะต้อง” นำรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 มาเป็น “ต้นร่าง” ในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ของไทยครับ
       ในฐานะที่เป็นบุคคลหนึ่งที่เฝ้าติดตามการดำเนินการตามรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 อย่างใกล้ชิด ผมมองว่าการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่สำหรับประเทศไทยนั้นมีประเด็น “ใหญ่ ๆ” ที่สมควรได้รับการพิจารณาเป็นพิเศษ 8 ประเด็นด้วยกันอันได้แก่ อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร อำนาจตุลาการ สิทธิเสรีภาพและการมีส่วนร่วมของประชาชน การตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ องค์กรตามรัฐธรรมนูญ การกระจายอำนาจ และการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ซึ่งในบทบรรณาธิการครั้งนี้ผมคงนำเสนอได้ไม่ครบทั้ง 8 ประเด็นครับ เนื่องจากเรามีพื้นที่จำกัด จึงขอนำเสนอประเด็นในการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 ใน 2 ประเด็นแรกก่อน ส่วนประเด็นที่เหลือจะได้ทยอยเขียนในบทบรรณาธิการครั้งต่อ ๆ ไปครับ
       อำนาจนิติบัญญัติ รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 ได้ปรับวิธีการได้มาซึ่งฝ่ายนิติบัญญัติใหม่โดยกำหนดให้มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร 2 แบบคือ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบบัญชีรายชื่อซึ่งเป็น “ตัวแทน” ของพรรคการเมือง กับ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้งแบบ “แบ่งเขตเลือกตั้ง” ซึ่งเป็นตัวแทนของประชาชน นอกจากนี้ ก็มีการปรับเปลี่ยน “ที่มา” ของวุฒิสภาจากการแต่งตั้งมาเป็นการเลือกตั้ง
       เฉพาะประเด็นใหญ่ ๆ สำคัญ ๆ ที่ถือเป็น “โครงสร้าง” หลักของอำนาจนิติบัญญัติก็เป็นเรื่องที่ต้องพิจารณากันอย่างละเอียดรอบคอบแล้วว่า ระบบรัฐสภาใหม่ของเรา “ควร” เป็นอย่างไร คงต้องเริ่มจากประเด็นที่ว่า “ระบบรัฐสภาของเราควรจะประกอบด้วยสภาเดียวหรือสองสภา” ก่อน การตอบคำถามที่ว่านี้คงอยู่ที่ว่าถ้าต้องการให้มีสองสภา จะให้สภาที่สองทำหน้าที่อะไรบ้าง ซึ่งผมมองเห็นว่าเรื่องหน้าที่นั้นเป็นสิ่งสำคัญมาก รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 มีข้อบกพร่องที่สำคัญก็คือ กำหนดให้วุฒิสภามีอำนาจอื่นนอกเหนือไปจากอำนาจตามปกติทั่ว ๆ ไปคือ อำนาจในการกลั่นกรองร่างกฎหมายที่ผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร อำนาจอื่นที่ว่านี้ก็คือ อำนาจในการคัดสรรบุคคลเข้าดำรงตำแหน่งในองค์กรสำคัญ ๆ รวมทั้งองค์กรที่ทำหน้าที่ในการตรวจสอบการทำงานของฝ่ายบริหารด้วย ดังนั้น เมื่อรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 กำหนดให้วุฒิสภามาจากการเลือกตั้งและกำหนดให้มีอำนาจอื่นดังกล่าวไปแล้ว จึงเกิดปัญหาสำคัญเช่นที่ผ่านมาคือ มี “การเมือง” เข้าไป “ครอบงำ” วุฒิสภาและส่งผลต่อไปเป็นการ “ครอบงำ” องค์กรต่าง ๆ ที่มาจากการคัดสรรของวุฒิสภาด้วย เพราะฉะนั้น โจทย์แรกที่สภาร่างรัฐธรรมนูญต้องตีให้แตกก็คือ ควรมีสภาเดียวหรือสองสภา โดยพิจารณาถึงความจำเป็นของการมีสภาที่สองจากอำนาจหน้าที่ของสภาที่สองครับ เมื่อได้คำตอบที่ “ชัดเจน” โดยมีเหตุผลทางวิชาการที่ดีประกอบแล้ว ก็คงต้องมานั่งออกแบบกันต่อไปครับโดยสมมติว่าเรายังประสงค์ที่จะมีระบบสองสภาอยู่และยังเชื่อมั่นที่จะให้ “อำนาจอื่น” แก่วุฒิสภานอกเหนือไปจากอำนาจในการตรวจสอบร่างกฎหมายที่ผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร ก็ต้องมานั่งหารูปแบบของ “ที่มา” ของวุฒิสภาว่าควรจะมีที่มาอย่างไร จะให้มาจากการเลือกตั้งแบบเดิม มาจากการเลือกตั้งกันเองในบรรดาสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น หรือจะมาจากการแต่งตั้งเช่นเดียวกับสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (ส.น.ช.) ในปัจจุบันที่เป็นข้าราชการระดับสูง อดีตข้าราชการระดับสูง และตัวแทนภาคประชาชน ก็ต้องขอ “ย้ำ” ไว้ ณ ที่นี้ว่า ที่มากับอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภามีความสัมพันธ์กันและต้องพิจารณาควบคู่กันไป ถ้าจะให้วุฒิสภามีอำนาจในการตรวจสอบการทำงานของฝ่ายบริหารหรือคัดสรรบุคคลเข้าไปอยู่ในองค์กรที่ทำหน้าที่ในการตรวจสอบฝ่ายบริหารก็จะต้องออกแบบให้วุฒิสภา “ห่างไกล” การเมืองและระบบการเมืองมากที่สุดครับ มิฉะนั้นจะเกิดปรากฏการณ์ “สีเทา” แบบที่ผ่านมาในช่วง 10 ปีครับ
       เมื่อตอบโจทย์แรกได้ว่า ควรมีสภาเดียวหรือสองสภาได้แล้ว ก็คงต้องย้อนกลับมาดูระบบของสภาผู้แทนราษฎรใหม่ว่าควรจะมีที่มาและโครงสร้างอย่างไร ซึ่งคำถามแรกก็คงอยู่ที่ว่า วิธีการได้มาซึ่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรควรจะใช้ระบบการเลือกตั้งแบบแบ่งเขตคนเดียวหรือหลายคน หรือจะใช้ระบบอื่นก็ต้องว่ากันไป ซึ่งผมไม่คิดว่าจะเป็นเรื่องใหญ่เท่ากับจะให้มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบบัญชีรายชื่อ (party list) อยู่หรือไม่ นี่คือโจทย์ใหญ่ที่สภาร่างรัฐธรรมนูญต้องตอบเช่นเดียวกันครับ! ส่วนประเด็นอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องกับ “อำนาจนิติบัญญัติ” เช่น จำนวนของสมาชิกรัฐสภาแต่ละประเภท วุฒิการศึกษาของสมาชิกรัฐสภาแต่ละประเภท วาระการดำรงตำแหน่งของสมาชิกรัฐสภาแต่ละประเภท ฯลฯ ก็เป็นเรื่องที่สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญจะต้อง “ถกเถียง” กัน เอาเฉพาะหมวดนิติบัญญัติก็น่าจะสร้างความปั่นป่วนและวุ่นวายให้กับสภาร่างรัฐธรรมนูญอย่างมากแล้วครับ
       อำนาจบริหาร ประสบการณ์ที่เกิดขึ้นจากการใช้รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 ก็คือ เรา “ได้” ฝ่ายบริหารที่มีอำนาจมากเหลือเกิน มากจนทำให้กลไกในการตรวจสอบการทำงานของฝ่ายบริหารเสียไปทั้งกลไกครับ เพราะฉะนั้น ผมค่อนข้างมั่นใจว่า อำนาจบริหารควรจะเป็นอีกเรื่องหนึ่งที่สภาร่างรัฐธรรมนูญน่าจะ “รื้อ” ใหม่ทั้งหมดครับ
       โจทย์แรกสำหรับอำนาจบริหารก็คือ นายกรัฐมนตรีควรจะมาจากการเลือกตั้งหรือไม่ โจทย์นี้ไม่เกี่ยวกับ “ทฤษฎี” เท่าไรนักเพราะจากประสบการณ์การเมืองไทยที่ผ่านมาเราพบว่า “คนไทย” ไม่มีจุดยืนในเรื่องดังกล่าวที่ชัดเจนเท่าไรนัก คนไทยที่ว่านี้หมายถึง บรรดาผู้ที่ “เข้าใจว่า” ตนเป็น elite ของสังคมไทยครับ! เราเคยแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อให้นายกรัฐมนตรีมาจากการเลือกตั้งซึ่งว่ากันว่าเป็นรูปแบบสำคัญของระบอบประชาธิปไตย แต่เราก็ดีใจกันเหลือเกินเมื่อเกิดการปฏิวัติแล้วมีการ “แต่งตั้ง” นายกรัฐมนตรี! เราคงจำเรื่อง “นายกรัฐมนตรีพระราชทาน” ที่มีผู้คนจำนวนมากเรียกร้องในปลายยุคของนายกรัฐมนตรีคนก่อน เรียกร้องกันมากจนกลายเป็นข้อโต้แย้งและข้อถกเถียงของสังคม แต่ในที่สุดเรื่องดังกล่าวก็สงบลงหลังจากที่พระเจ้าอยู่หัวได้ทรงแสดงความ “ไม่เห็นด้วย” กับแนวคิดดังกล่าว ทำให้บรรดาผู้เสนอความคิด “เงียบ” ไปตาม ๆ กันครับ! ในวันนี้เราคงต้องย้อนกลับมาพูดประเด็นนี้กันใหม่ว่านายกรัฐมนตรีต้องมาจากการเลือกตั้งหรือไม่ ซึ่งถ้าให้ผม “เดา” แล้วคงมีคำตอบที่ค่อนข้าง “ชัดเจน” ว่าบทสรุปคงอยู่ที่นายกรัฐมนตรีต้องมาจากการเลือกตั้ง เพราะวันนี้ กระแสการต่อต้านการรัฐประหารเริ่มมีมากขึ้น ผู้คนส่วนหนึ่งวิตกว่า คณะรัฐประหารอาจสืบทอดอำนาจโดยผ่านทางบทบัญญัติต่าง ๆ ในรัฐธรรมนูญ ซึ่งการบัญญัติให้นายกรัฐมนตรีไม่ต้องมาจากการเลือกตั้งก็เป็นหนทางหนึ่งที่ทำให้บุคคลในคณะรัฐประหารหรือบุคคลที่คณะรัฐประหารเห็นชอบเข้ามาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีต่อไปได้ ด้วยเหตุดังกล่าวนี้เองที่ผมคิดว่าสภาร่างรัฐธรรมนูญ “น่าจะ” ปิดประตูให้กับความวุ่นวายที่อาจเกิดขึ้นได้ด้วยการกำหนดให้นายกรัฐมนตรีต้องมาจากการเลือกตั้งครับ
       เรื่องต่อมาคือ จำนวนรัฐมนตรีที่ผมมองว่ามีความสัมพันธ์กับจำนวนกระทรวงและภาระหน้าที่ของแต่ละกระทรวง ที่ผ่านมาเรามีปัญหาเรื่องการกำหนดจำนวนรัฐมนตรีไว้ในรัฐธรรมนูญแต่การกำหนดจำนวนกระทรวงนั้นเป็นไปโดยผลของกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ คงต้องทบทวนใหม่ทั้งระบบโดยเริ่มตั้งแต่การตั้งกระทรวงนั้นควรตั้งได้ง่ายและให้รัฐบาลเป็นผู้ออกกฎหมายลำดับรองมาตั้งกระทรวงได้ ทั้งนี้ เนื่องมาจากการตั้งกระทรวงก็เพื่อ “สนอง” การทำงานตามนโยบายของรัฐบาลในแต่ละช่วงเวลา ตัวอย่างเช่น ในวันนี้เรามีปัญหาเรื่อง “น้ำ” หากรัฐบาลต้องการแก้ปัญหาเรื่องน้ำอย่างรีบด่วนและครบวงจรก็น่าจะมีอำนาจจัดตั้งกระทรวงน้ำขึ้นมาใหม่ได้ตามความจำเป็นนั้น เรื่องนี้คงต้องวางระบบให้ดี ๆ โดยกระทรวงหลักต้องมีอยู่อย่างถาวร เช่น กระทรวงกลาโหม กระทรวงมหาดไทย กระทรวงการคลัง กระทรวงศึกษาธิการ กระทรวงสาธารณสุข ฯลฯ ส่วนกระทรวงอื่น ๆ หากรัฐบาลเห็นว่าจำเป็นเพื่อสนองนโยบายรัฐบาลในแต่ละช่วงเวลา เช่น กระทรวงกระจายอำนาจ กระทรวงก่อสร้าง กระทรวงน้ำ ฯลฯ ก็ควรให้อิสระกับรัฐบาลที่จะจัดตั้งขึ้นมาได้ แต่ก็ต้องทำทั้งระบบ เริ่มตั้งแต่ต้องมีการตั้งกระทรวงข้าราชการเป็นกระทรวงหลักที่ข้าราชการทุกคนต้องสังกัดอยู่ที่กระทรวงนั้น เมื่อรัฐบาลตั้งกระทรวงใหม่ขึ้นมาก็โอนข้าราชการจากกระทรวงข้าราชการไปทำงาน เมื่อยุบกระทรวงข้าราชการก็กลับมาประจำอยู่ที่กระทรวงข้าราชการตามเดิมครับ ข้าราชการที่อยู่ในกระทรวงข้าราชการนี้จะสามารถโยกย้ายไปทำงานยังกระทรวงต่าง ๆ ได้หากผู้บริหารหน่วยงานต้องการเพราะทุกคนต่างก็เป็นข้าราชการของประเทศเหมือนกันครับ ในเรื่องการตั้งกระทรวงโดยฝ่ายบริหารนี้ยังมีปัญหาให้คิดมากมายโดยเฉพาะอย่างยิ่งการปรับเปลี่ยนสถานะของกระทรวงและสถานะของข้าราชการในแต่ละกระทรวงที่คงจะสร้างความสับสนวุ่นวายอย่างมาก นอกจากนี้เรื่องสำคัญอีกเรื่องหนึ่งที่ยัง “คาใจ” นักกฎหมายมหาชนจำนวนหนึ่งอยู่ไม่น้อยคือ การที่ “รัฐ” ทั้งในฐานะที่เป็นประเทศชาติหรือในฐานะที่เป็นรัฐบาลไม่มีสถานะเป็นนิติบุคคลอันเป็นผลสืบเนื่องมาจากคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 724/2490 ส่วนกระทรวง ทบวง กรม นั้นเป็นนิติบุคคลโดยผลของกฎหมาย เรื่องนี้ก็ควรที่จะต้อง “ทบทวน” กันเสียทีเพื่อ “ความถูกต้อง” ของระบบครับ
       ส่วนประเด็นอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องกับอำนาจบริหาร เช่น ฝ่ายนิติบัญญัติจะทำหน้าที่ฝ่ายบริหารในเวลาเดียวกันได้หรือไม่ การแก้ปัญหาผลประโยชน์ทับซ้อนของผู้ที่เข้ามาทำหน้าที่เป็นฝ่ายบริหาร ฯลฯ ก็เป็นเรื่องที่สภาร่างรัฐธรรมนูญน่าจะใช้เวลาในการพิจารณานานพอสมควรเช่นกันครับ
       คงต้องพอแค่นี้ก่อนสำหรับ “หน้าตา” ของรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ในสองเรื่องแรกนะครับ ผมจะขอนำเสนอตอนต่อ ๆ ไปในบทบรรณาธิการคราวหน้าครับ
       
       ในสัปดาห์นี้เรามีบทความสามบทความ บทความแรกเป็นบทความ “ร่วมสมัย” ในยุคปรับโครงสร้างตำรวจของเราครับ โดยคุณปกรณ์ นิลประพันธ์ ผู้อำนวยการฝ่ายพัฒนากฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ได้ส่งบทความเรื่อง “กิจการตำรวจของรัฐ New South Wales ประเทศออสเตรเลีย” มาร่วมกับเราครับ บทความที่สอง น้องสโรชฯ คนเก่งของเราที่ปัจจุบันเปลี่ยนชื่อเป็น ฌานิทธ์ สันตะพันธ์ ได้ส่งบทความเรื่อง “วัฒนธรรมทางการเมืองของไทย : รัฐธรรมนูญที่แท้จริงซึ่งไม่เคยถูกยกเลิก” มาร่วมกับเราเช่นกันครับ ส่วนบทความที่สาม เป็นบทความจากอาจารย์ชำนาญ จันทร์เรือง ได้ส่งบทความเรื่อง “ไม่มีกฎหมาย ไม่มีอำนาจ เมื่อมีอำนาจ ต้องไม่ขัดกฎหมาย” มาร่วมกับเราครับ ผมขอขอบคุณเจ้าของบทความทั้งสามไว้ ณ ที่นี้
       พบกันใหม่วันจันทร์ที่ 25 ธันวาคม 2549 ครับ
       
       
       ศาสตราจารย์ ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์

[taworn09220]

“รัฐธรรมนูญใหม่ควรมีสาระและประเด็นอย่างไร (2)”
       
       ผมรู้สึกดีใจที่บทบรรณาธิการครั้งที่แล้วได้รับการพูดถึงอย่างมากและเป็นที่สนใจของผู้คน มีผู้ “หยิบยืม” ไปใช้มากไม่ว่าจะเป็นหนังสือพิมพ์ วิทยุ หรือพิธีกรรายการโทรทัศน์บางคนครับ ก็อยากจะบอกไว้ ณ ที่นี้ว่า ที่ผมเขียนเรื่องรัฐธรรมนูญใหม่ควรมีสาระและประเด็นอย่างไรนั้นก็คงไม่ต้องการหวังผลอะไรทั้งนั้นเพราะสมัชชาแห่งชาติก็ไม่ได้เป็นกับเขา คงเป็นความเห็นทางวิชาการแท้ ๆ ของนักวิชาการคนหนึ่งมากกว่าครับ
       วันนี้ กระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ.2549 ก็ได้ดำเนินไปส่วนหนึ่งแล้ว ตอนนี้เราได้สมาชิกสมัชชาแห่งชาติจำนวน 200 คนแล้ว แม้จะรู้สึกผิดหวังที่นักกฎหมาย “มหาชน” เก่ง ๆ บางคน “หลุดโผ” แต่กลับมีนักกฎหมายที่ “ไม่เก่งเลย” บางคนติดโผก็ตาม ก็คงต้องติดตามกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ของเราต่อไปว่าในที่สุดแล้วจะออกมาอย่างไร
       เรามาพูดกันถึงเรื่องรัฐธรรมนูญใหม่ควรมีสาระและประเด็นอย่างไรต่อกันดีกว่า ในคราวที่แล้วผมได้นำเสนอสาระสำคัญที่เกี่ยวกับฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหารไปแล้ว ในบทบรรณาธิการครั้งนี้จะเสนอเรื่องต่อไปคือ อำนาจตุลาการ ซึ่งเป็นข้อเสนอในเรื่องที่สามครับ
       อำนาจตุลาการ รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 ได้สร้างศาลขึ้นมาใหม่หลายศาล ได้แก่ ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครอง และศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง จากการติดตามและประเมินการทำงานของศาลทั้งสาม ผมพบว่ามีเพียงศาลรัฐธรรมนูญเท่านั้นที่คิดว่ามีปัญหา ส่วนศาลปกครองนั้นก็สามารถเอาชนะใจคนดูด้วยคดี “แปรรูป กฟผ.” และศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองที่สร้างผลงานสำคัญไว้ในคดี “คุณรักเกียรติฯ” นั้นหากจะมีปัญหาที่เกิดจากบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญก็คงเป็นเรื่องเล็กน้อยที่ยังไม่จำเป็นต้องแก้ไขอะไรครับ แต่ผมก็มีข้อเสนอบางประการเพื่อ “ปรับ” ระบบการพิจารณาคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองในตอนท้ายด้วยครับ
       ศาลรัฐธรรมนูญนั้นมีปัญหามาตั้งแต่เริ่มต้น หากเราตรวจสอบดูอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญที่ปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 ก็จะพบว่า รัฐธรรมนูญมิได้กำหนดไว้ให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจในการ “ตีความ” รัฐธรรมนูญ ทั้ง ๆ ที่ในอดีตที่ผ่านมาคณะตุลาการรัฐธรรมนูญของไทยเคยมีอำนาจนี้ การไม่กำหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจในการตีความรัฐธรรมนูญจึงกลายเป็น “ทางตัน” ที่ไม่มีทางออกให้กับปัญหาหลาย ๆ ปัญหาที่เกิดขึ้นในช่วงเวลาเกือบ 9 ปีของการบังคับใช้รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 ครับ และนอกจากนี้ยังมีปัญหาสำคัญอีกประการหนึ่งที่ผมมองว่าเป็นส่วนสำคัญของการดำเนินงานของศาลรัฐธรรมนูญก็คือ การที่รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 กำหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญสามารถออกข้อกำหนดที่เกี่ยวกับวิธีพิจารณาความของตนเองได้เอง ซึ่งในเรื่องนี้ผมคิดว่าไม่เหมาะสมและไม่เกิดผลดี เพราะโดยหลักแล้ววิธีพิจารณาความทั้งหลายควรออกเป็นกฎหมายที่ผ่านรัฐสภา ซึ่งในประเทศไทยเรานั้น วิธีพิจารณาความแพ่ง อาญา และปกครอง ก็ออกเป็นกฎหมายระดับพระราชบัญญัติทั้งหมด การให้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นผู้กำหนดวิธีพิจารณาความของตนได้เองจึงเป็นข้อบกพร่องที่สำคัญอีกประการหนึ่งที่ทำให้การทำงานของศาลรัฐธรรมนูญไม่เป็นไปตาม “มาตรฐาน” ที่ควรเป็น เมื่อเทียบเคียงกับการทำงานของศาลอื่น ๆ ครับ ทั้งสองประการที่กล่าวไปนั้นเป็นปัญหาหรือข้อบกพร่องที่เกิดขึ้นจากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 ครับ
       ส่วนข้อผิดพลาดที่เกิดขึ้นจากการดำเนินงานของศาลรัฐธรรมนูญที่ผ่านมานั้นก็มีอยู่มาก ข้อผิดพลาดประการแรกที่ถือได้ว่าร้ายแรงที่สุดและมีผลกระทบต่อประเทศชาติมากที่สุด รวมทั้งยังสร้างความเสียหายให้กับประเทศชาติและประชาชนอย่างมาก ได้แก่ การที่ศาลรัฐธรรมนูญตัดสินคดีซุกหุ้นของอดีตนายกรัฐมนตรีทักษิณ ชินวัตร ครั้งแรกและครั้งที่สอง โดยในการตัดสินคดีแรกนั้นผลของคำวินิจฉัยทำให้คุณทักษิณฯ มี “ความชอบธรรม” ในการบริหารประเทศเรื่อยมาจนกระทั่งศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยไม่รับคดีซุกหุ้นครั้งที่ 2 ไว้พิจารณา เหตุการณ์ก็ยิ่งแย่เข้าไปอีก แต่กลับเป็นผลดีกับคุณทักษิณฯ เพราะสามารถอยู่ในตำแหน่งต่อไปได้ แต่ในที่สุดก็เกิดการรัฐประหารเมื่อ 19 กันยายน 2549 ขึ้น เรื่องนี้คงไม่ต้องพูดกันมากเพราะเข้าใจว่าคงเป็นเรื่องที่ “อยู่ในใจ” ของผู้คนจำนวนมากอยู่แล้ว จริง ๆ ประชาชนคนไทยน่าจะลุกขึ้นมา “เรียกร้อง” ให้ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญเสียงข้างมากทั้งในคดีแรกและคดีที่สอง “รับผิดชอบ” กับความเสียหายของประเทศที่เกิดขึ้นในช่วงที่คุณทักษิณฯ บริหารประเทศด้วยครับ พร้อม ๆ กันก็ควร “ยกย่อง” อดีตประธานศาลรัฐธรรมนูญคือ คุณประเสริฐ นาสกุล ในฐานะเสียงข้างน้อยในคดีแรกที่เขียนคำวินิจฉัยส่วนตัวได้ “ดีเหลือเกิน” เป็นคำวินิจฉัยที่ “ตรงไปตรงมา” และ “กล้า” ที่จะเขียนคำวินิจฉัยส่วนตัวที่ “กระแทก” ท่านผู้นำอย่างรุนแรงโดยไม่เกรงกลัวกันเลยครับ ลองหยิบมาอ่านตอนนี้ดูแล้วจะรู้ว่า “คนดี” นั้นเป็นอย่างไรครับ!!! ส่วนข้อผิดพลาดร้ายแรงประการที่สองที่แม้คนอื่นจะเห็นว่าไม่สำคัญแต่สำหรับผมแล้วเป็นเรื่องที่สำคัญมากก็คือ ตำแหน่งเลขาธิการสำนักงานศาลรัฐธรรมนูญ น้อยคนนักที่จะทราบ “ความเป็นไป” ของการเลือกเลขาธิการสำนักงานศาลรัฐธรรมนูญคนแรก ซึ่งก็ไม่สมควรเป็นอย่างยิ่งที่ผมจะนำมาพูด ณ ที่นี้ เอาเป็นว่า “ถ้าวันนั้น” คณะตุลาการรัฐธรรมนูญชุดแรก “เลือก” นักกฎหมายมหาชนคนเก่งของผมไปเป็นเลขาธิการ รับรองได้ว่า “ในวันนี้” สำนักงานศาลรัฐธรรมนูญจะต้องเป็น “หน่วยธุรการทางวิชาการ” ที่ดีและเข้มแข็งที่สุดในบรรดาหน่วยธุรการขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ! ที่ผมต้องพูดอย่างนี้เพราะผมเห็น “ความสำคัญ” ของหน่วยธุรการเป็นอย่างมากที่นอกจากจะเป็น “ฐานทางวิชาการ” ที่ดีให้กับตุลาการศาลรัฐธรรมนูญแล้ว หน่วยธุรการที่ดียังต้อง “ตรวจสอบ” และ “ประเมิน” คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญได้ตามหลักวิชาการด้วย การเป็นฐานทางวิชาการที่ดีกับการตรวจสอบ ประเมินและวิเคราะห์คำวินิจฉัยย่อมจะทำให้คำวินิจฉัยมีความ “ถูกต้อง” และมี “คุณค่า” ทางวิชาการมากขึ้น ๆ อีกด้วยครับ!! ผมคงไม่พูดอะไรมากไปกว่านี้ ทั้ง ๆ ที่อยากจะพูดมากกว่านี้ ก็คนคุ้นเคยกันทั้งนั้นครับ!!!
       ข้อผิดพลาดทั้งสองประการที่กล่าวไปแล้ว ทำให้ศาลรัฐธรรมนูญไม่ค่อยได้รับการยอมรับจากนักวิชาการบางส่วนและจากประชาชนบางส่วน ทำให้ “คุณค่า” ขององค์กรลดลงอย่างน่าใจหายครับ ก็โทษใครไม่ได้ทั้งนั้นนอกจากต้องโทษตัวเอง
       ข้อเสนอของผมในส่วนที่เกี่ยวข้องกับศาลรัฐธรรมนูญนั้นมีอยู่มาก จริง ๆ แล้วคิดว่าต้อง “ล้างไพ่” กันใหม่ทั้งในส่วนของตุลาการและสำนักงานครับ โจทย์แรกของสภาร่างรัฐธรรมนูญคือ จะยังคงให้มีศาลรัฐธรรมนูญอยู่ต่อไปหรือไม่ ซึ่งผมเองนั้นเห็นว่าควรมีอยู่ต่อไปครับ ดังนั้น หากสภาร่างรัฐธรรมนูญเห็นพ้องกับผม!! ก็ต้องมาพิจารณา “รูปแบบ” ขององค์กรกันต่อไปว่าจะยึดถือรูปแบบเดิมตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 หรือจะใช้รูปแบบตามรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ.2549 หรือจะตั้งเป็น “แผนกพิเศษ” ในศาลปกครองหรือในศาลยุติธรรมเช่นเดียวกับศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ซึ่งในเรื่องรูปแบบนี้ผมคงต้องขอ “ฟันธง” ไปเลยว่า จากประสบการณ์ของศาลรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 จะเห็นได้ว่าตุลาการ “มาแล้วก็ไป” ไม่ต้องรับผิดชอบอะไรทั้งนั้น กรณีซุกหุ้นของอดีตนายกรัฐมนตรีทักษิณฯ ที่กล่าวไปแล้วข้างต้นทั้งสองคดีเป็นตัวอย่างที่ชัดเจนที่สุดว่าตุลาการศาลรัฐธรรมนูญไม่ต้อง “รับผิดชอบ” กับอะไรเลยแม้ผลของคำวินิจฉัยจะสร้างความเสียหายให้กับประเทศชาติอย่างมากก็ตาม รูปแบบของศาลรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 เองก็มีข้อบกพร่องหลายอย่างโดยเฉพาะอย่างยิ่งกับการที่กำหนดให้มีนักรัฐศาสตร์เข้าไปเป็นตุลาการได้ ถ้าเป็นไปได้ ผม “ชอบ” รูปแบบของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ.2549 ครับ แต่อาจต้อง “ปรับ” เล็กน้อย โดยผมเห็นว่า ศาลรัฐธรรมนูญควรประกอบด้วย ตุลาการศาลปกครองสูงสุดและผู้พิพากษาศาลฎีกาที่มาจากการคัดเลือกของที่ประชุมใหญ่ของแต่ละศาล เมื่อได้รับการคัดเลือกให้มาอยู่ศาลรัฐธรรมนูญแล้วก็ให้ “ขาด” จากหน้าที่เดิมในศาลเดิม แต่เมื่อปฏิบัติหน้าที่ครบวาระในศาลรัฐธรรมนูญแล้วก็ต้องกลับไปทำงานที่เดิมในตำแหน่งเดิม การให้กลับไปทำงานที่เดิมได้จะทำให้มีคน “อยาก” มาเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญมากขึ้นเพราะความมั่นคงในอาชีพยังคงมีอยู่ต่อไปจนเกษียณอายุราชการ และนอกจากนี้แล้ว การให้กลับไปทำงานที่เดิมได้เมื่อครบวาระยังมีผลทำให้สามารถใช้ “ระบบราชการ” ตรวจสอบการดำเนินงานที่มีปัญหาของคนที่ยัง “อยู่ในระบบต่อไป” ได้อีกด้วยครับ ก็ขอฝากรูปแบบนี้เอาไว้ด้วย แต่ถ้าหากสภาร่างรัฐธรรมนูญยังชอบรูปแบบเดิมของศาลรัฐธรรมนูญในรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 ก็คงต้องสร้างกลไกที่ “เข้มงวด” ให้กับวิธีการได้มาซึ่งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญใหม่ว่าควรจะทำอย่างไรที่จะได้นักกฎหมายที่เก่ง ดี และปลอดจากการเมือง มาเป็นตุลาการครับ ส่วนสำนักงานศาลรัฐธรรมนูญนั้นคงต้องปรับใหม่ทั้งหมดโดยเน้นบุคลากรที่เป็นนักกฎหมายมหาชนเป็นหลักครับ ข้อเสนอประเด็นต่อมาก็คือ จำนวนของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญนั้นผมเห็นว่า 15 คนตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 นั้นมากเกินไป ผมรู้สึก “รำคาญ” ทุกครั้งที่เห็นตุลาการ 15 คน “นั่งเป็นแพ” เรียงแถวหน้ากระดานอยู่บนบัลลังก์ครับ! ในเรื่องนี้ผมเคยเสนอไว้ในงานวิจัยที่ผมทำให้กับศาลรัฐธรรมนูญเมื่อหลายปีที่ผ่านมาแล้วว่าศาลรัฐธรรมนูญควรแบ่งเป็นองค์คณะ แม้จำนวนตุลาการจะน้อยแต่ก็สามารถแบ่งเป็นองค์คณะได้โดยตุลาการคนหนึ่งอาจอยู่ใน 2 หรือ 3 องค์คณะได้เช่นเดียวกับที่ปฏิบัติกันอยู่ในศาลปกครองสูงสุดในวันนี้ครับ การแบ่งเป็นหลายองค์คณะจะทำให้การพิจารณาปัญหาเร็วขึ้น และหากแยกองค์คณะตามประเภทของคดีและมีการตั้งหน่วยธุรการรองรับในแต่ละองค์คณะก็จะยิ่งทำให้การพิจารณาวินิจฉัยคดีเป็นไปได้อย่างดีและรวดเร็วด้วยครับ ดังนั้น จึงควรกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญให้ชัดเจนว่าศาลรัฐธรรมนูญสามารถแบ่งเป็นองค์คณะได้โดยต้องกำหนดจำนวนของตุลาการในองค์คณะไว้ด้วย ส่วนข้อเสนอประเด็นต่อมาในเรื่องวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญนั้น ก็อย่างที่กล่าวไปแล้วข้างต้นว่าโดยหลักการควรกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญให้มีกฎหมายวิธีพิจารณาคดีรัฐธรรมนูญซึ่งผมเห็นว่าควรแยกวิธีพิจารณาออกเป็นประเภทตามประเภทของคดีที่จะต้องกำหนดไว้ให้ชัดเช่นกันในรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเรื่องการ “ตีความ” รัฐธรรมนูญซึ่งผมเห็นควรว่าต้องมีครับ พูดถึงเรื่องอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญแล้ว สภาร่างรัฐธรรมนูญคงต้องทบทวนและเขียนไว้ในรัฐธรรมนูญให้ชัดเจนโดยเฉพาะอย่างยิ่งในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการตรวจสอบกฎหรือคำสั่งขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ เช่น คณะกรรมการการเลือกตั้ง ฯลฯ ว่าจะให้ศาลรัฐธรรมนูญหรือศาลปกครองเป็นผู้ตรวจสอบกันแน่เพราะที่ผ่านมาแม้วงการวิชาการจะเห็นพ้องต้องกันว่าเป็นเรื่องที่อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครอง แต่ศาลรัฐธรรมนูญก็ “แย่ง” ไปตรวจสอบอยู่ตลอดเวลาครับ จริง ๆ แล้วไม่ใช่แค่เรื่องนี้เรื่องเดียวที่ศาลรัฐธรรมนูญ “เข้าไปยุ่ง” ที่ผ่านมาจะเห็นได้ว่าศาลรัฐธรรมนูญชอบจัดสัมมนาเรื่อง “สิทธิเสรีภาพ” เหลือเกิน จัดไปไม่รู้กี่ครั้ง พิมพ์หนังสือออกมาหลายเล่มในเรื่องดังกล่าว ทั้ง ๆ ที่ไม่ใช่หน้าที่ของตนเลยครับ ก็คงต้องเขียนเอาไว้ให้ชัดเจนถึง “หน้าที่” ของศาลรัฐธรรมนูญชุดใหม่ครับ ส่วนข้อเสนอประการสุดท้ายของผมในส่วนที่เกี่ยวข้องกับศาลรัฐธรรมนูญก็คือ การให้สิทธิแก่ประชาชนฟ้องศาลรัฐธรรมนูญได้โดยตรง ข้อเสนอนี้ดูเป็นไปได้ยากในทางปฏิบัติเพราะมีผลกระทบโดยตรงต่อ “จำนวนคดี” ที่จะเข้าสู่การพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ แต่ก็ต้องลองพิจารณาดูครับ ผมเห็นว่าหากประชาชนผู้ใดพบว่ามีกฎ คำสั่ง หรือการกระทำใด ๆ ที่กระทบต่อสิทธิเสรีภาพของตนโดยตรงและเป็นกฎ คำสั่ง หรือการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายแต่ขัดบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ ก็สามารถยื่นเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญโดยตรงให้เพิกถอนกฎหมายนั้นครับ คงต้องเขียนให้ดี ๆ เพราะมิฉะนั้นจะไปแย่งงานของศาลปกครองเข้าครับ
       นอกจากนี้แล้ว ผมยังมีข้อเสนอเพิ่มเติมอีกประการหนึ่งที่ผมคิดว่าน่าจะนำไปลองพิจารณาดู โดยเป็นข้อเสนอที่เกี่ยวข้องกับศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองครับ ที่ผ่านมา รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 ให้คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติมีหน้าที่ไต่สวนข้อเท็จจริงกรณีนักการเมืองถูกกล่าวหาว่าร่ำรวยผิดปกติหรือกระทำผิดต่อหน้าที่ราชการหรือทุจริตต่อหน้าที่ แม้ว่าที่ผ่านมา ป.ป.ช.จะทำหน้าที่ดังกล่าวได้ดีก็ตาม แต่ผมคิดว่าหากจะให้รวดเร็วและเป็น “มืออาชีพ” ควรให้มีการตั้งคณะกรรมการพิเศษขึ้นมาสัก 2 คณะ ทำหน้าที่พิจารณาว่าจะรับคำฟ้องไว้พิจารณาได้หรือไม่และทำหน้าที่สอบสวน คณะกรรมการทั้งสองคณะนี้แยกจากกัน โดยคณะกรรมการชุดแรกมีองค์ประกอบไม่ต้องมาก จากตุลาการศาลปกครองสูงสุด ผู้พิพากษาศาลฎีกาและจากกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน หากคณะกรรมการชุดแรกเห็นว่าควรรับไว้พิจารณาก็ส่งให้คณะกรรมการชุดที่สองคือ คณะกรรมการสอบสวนซึ่งประกอบด้วย ผู้พิพากษาศาลฎีกาและอัยการระดับสูง โดยต้องกำหนดวิธีการสอบสวนที่เป็นธรรมตามหลักสากล จากนั้นก็เสนอผลการสอบสวนต่อไปยังศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองเพื่อดำเนินการต่อไป ข้อเสนอของผมนอกจากจะช่วยแบ่งเบาภาระการทำงานของ ป.ป.ช.แล้ว ยังทำให้การพิจารณาความผิดของนักการเมืองอยู่ในความรับผิดชอบของ “มืออาชีพ” อย่างแท้จริงครับ ก็ขอฝากไว้พิจารณาดูด้วยครับ และนอกจากนี้แล้ว ผมขอฝากประเด็นต่อเนื่องไว้อีกประเด็นหนึ่งว่า หากเราปรับระบบการพิจารณาของศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองที่ผมเสนอไปข้างต้นแล้ว สมควรหรือไม่ที่จะ “เปิดโอกาส” ให้ผู้เสียหายจากการกระทำของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองเหล่านั้นสามารถเป็นโจทก์ “ฟ้อง” ได้โดยตรงต่อคณะกรรมการพิจารณาคำฟ้องครับ ผมว่าน่าจะดีนะครับที่อย่างน้อยประชาชนก็ยังมีช่องทางในการตรวจสอบนักการเมืองระดับสูงเพิ่มขึ้นอีกหนึ่งช่องทางครับ
       บทบรรณาธิการครั้งนี้คงเขียนเรื่องข้อเสนอในการปรับปรุงอำนาจตุลาการในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้เพียงเรื่องเดียวเท่านั้นเพราะหมดเนื้อที่แล้วครับ เก็บไว้ต่อในบทบรรณาธิการครั้งต่อไปแล้วกันครับ
       เรามีบทความมานำเสนอเพียงบทความเดียวคือ บทความเรื่อง “รุสโซคือต้นแบบประชาธิปไตยในปัจจุบันจริงหรือ” ของอาจารย์ชำนาญ จันทร์เรือง ก็ต้องขอขอบคุณเจ้าของบทความที่ส่งบทความมาร่วมกับเราอย่างสม่ำเสมอตลอดเวลาที่ผ่านมา
       ในโอกาสวันขึ้นปีใหม่ พ.ศ.2550 ผมขออวยพรให้ผู้ใช้บริการทุกคนมีสุขภาพร่างกายที่ดี แข็งแรง ปราศจากโรคภัย มีพลังในการทำงานมาก ๆ และก็ประสบผลสำเร็จในทุก ๆ เรื่องที่ประสงค์ครับ
       
       พบกันใหม่ปีหน้า ในวันที่ 8 มกราคม พ.ศ.2550 ครับ
       
       ศาสตราจารย์ ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์

[taworn09220]

http://www.pub-law.net/

[Can ไทเมือง]

วันนั้นพูดกันหลากหลายมาก อยากได้ แกะเทปทั้งหมดจัง

ไม่ทราบว่า สภาที่ปรึกษา เก็บประเด็นทั้งหมดไว้บ้างหรือเปล่า

[taworn09220]

“รัฐธรรมนูญใหม่ควรมีสาระและประเด็นอย่างไร (3)”
         
         เหตุลอบวางระเบิด 8 จุดในกรุงเทพมหานครเมื่อเย็นวันที่ 31 ธันวาคม 2549 ที่ผ่านมาสร้างความปั่นป่วนให้กับสังคมและทำให้เกิดความวิตกกังวลในหลาย ๆ ด้านต่อผู้คนเป็นจำนวนมาก ไม่ว่าจะเป็นด้านความมั่นคงปลอดภัยของสังคมและของประเทศ ด้านชื่อเสียงและภาพลักษณ์ของประเทศ ด้านความน่าเชื่อถือและความเชื่อมั่นในรัฐบาล บางรายก็วิตกกังวลไปว่าจะเกิดการปฏิวัติซ้ำหรือปฏิวัติซ้อน แต่ไม่ว่าจะอย่างไรก็ตาม ชีวิตของเราก็ต้องดำเนินต่อไปตามปกติครับ คงต้องพยายามทำตัวให้อยู่อย่างสงบและช่วยกันเพิ่มความระมัดระวังกับสิ่งแปลกปลอมทั้งหลายที่พบเห็นครับ ส่วนปัญหาที่ว่าใครเป็นผู้ทำให้เกิดเรื่องดังกล่าวขึ้นนั้นก็คงต้องปล่อยให้เป็นเรื่องของฝ่ายปกครองที่จะดำเนินการสืบสวนสอบสวนหาตัวผู้กระทำผิดมาลงโทษต่อไป การสงสัยกันไปกล่าวหากันมามีแต่จะสร้างความแตกแยกและก่อให้เกิดความระแวงซึ่งกันและกันอันจะนำมาซึ่งความไม่สงบสุขในสังคมต่อไปครับ
         ในส่วนของการ “ปฏิรูปการเมือง” นั้น ในวันนี้เรามีสภาร่างรัฐธรรมนูญจำนวน 100 คนแล้ว ส่วนใครจะเป็นใคร มีความสัมพันธ์กับกลุ่มใดและมีความสามารถมากน้อยแค่ไหน ผมเข้าใจว่าเราก็คงทราบกันดีอยู่แล้วจากข่าวสารที่ปรากฏออกมา ก็ต้องรอดูกันต่อไปว่าคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญจำนวน 35 คนจะเป็นใครบ้าง ซึ่งพอถึงจุดนั้นเราก็คงพอจะคาดเดาได้ว่ารัฐธรรมนูญใหม่จะมีหน้าตาเป็นอย่างไรครับ
         ช่วงเวลา 1 เดือนที่ผ่านมา มีผู้ตั้งคำถามกับผมมากมายว่าทำไมผมถึงไม่ได้มีชื่ออยู่ในสมัชชาแห่งชาติหรือยู่ในสภาร่างรัฐธรรมนูญ คำตอบของผมก็มีอยู่หลายแบบสุดแล้วแต่ว่าผู้ถามจะเป็นใคร แต่โดยสภาพความเป็นจริงแล้ว ชื่อผมคงไม่สามารถไปปรากฏอยู่ที่ใดได้ หากหน่วยงานที่ผมสังกัดอยู่ไม่เสนอ ผมเข้าใจเอาเองว่า การเป็นศาสตราจารย์ด้านกฎหมายมหาชนระดับ 10 (ที่มีอายุน้อย!!) การเป็นนักวิจัยดีเด่นแห่งชาติ สาขานิติศาสตร์ การดำเนินการจัดทำเว็บไซต์กฎหมายมหาชนแห่งเดียวของประเทศไทยมากว่า 5 ปี การมีผลงานทางวิชาการทั้งหนังสือ บทความ และงานวิจัยด้านรัฐธรรมนูญอย่างต่อเนื่องตลอดระยะเวลา 15 ปีที่ผ่านมา คงไม่เป็นการเพียงพอที่หน่วยงานจะเสนอชื่อผมไปครับ เพราะฉะนั้นผมก็เลยไม่ได้มีส่วนร่วมทั้งในสมัชชาแห่งชาติและในสภาร่างรัฐธรรมนูญครับ ก็ไม่เป็นไรครับ นักวิชาการที่ดี อยู่ตรงไหนก็สามารถให้ความเห็นทางวิชาการได้อยู่แล้ว ผมว่ายังดีกว่าคนที่ไม่รู้เรื่องแล้วเข้าไปมีตำแหน่ง คงนั่งประชุมไม่มีความสุขเท่าไหร่เพราะตำแหน่งที่มีกับความรู้ความสามารถของตนนั้นไม่สัมพันธ์กันครับ!
         บทบรรณาธิการ 2 ครั้งที่ผ่านมา ผมได้นำเสนอประเด็นที่ควรนำมาคิดเพื่อการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดยตั้งสมมติฐานว่า หากสภาร่างรัฐธรรมนูญจะนำรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 มาเป็น “พิมพ์เขียว” จะต้องดำเนินการปรับปรุงแก้ไขในประเด็นใดบ้าง ซึ่งผมตั้งประเด็นไว้ 8 ประเด็นด้วยกัน และในบทบรรณาธิการ 2 ครั้งที่ผ่านมาผมนำเสนอไปแล้ว 3 ประเด็น คือ อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร อำนาจตุลาการ ส่วนในบทบรรณาธิการครั้งนี้ผมขอนำเสนอต่ออีก 4 ประเด็นคือ สิทธิเสรีภาพและการมีส่วนร่วมของประชาชน การตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ องค์กรตามรัฐธรรมนูญ และการกระจายอำนาจครับ
         สิทธิเสรีภาพและการมีส่วนร่วมของประชาชน เรื่องนี้ถือได้ว่าเป็น “จุดเด่น” และ “จุดขาย” ประการสำคัญที่สุดประการหนึ่งของรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 ว่ากันว่า รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 เป็นรัฐธรรมนูญที่ทำให้ประชาชนชาวไทยมีสิทธิเสรีภาพมากอย่างที่ไม่เคยมีมาก่อนและก็เปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมทางการเมืองมากขึ้นกว่าเดิม ในส่วนตัวของผมเองนั้นผมคิดว่า บทบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับสิทธิเสรีภาพของประชาชนตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 นั้นดีอยู่แล้ว อาจมีประเด็นเล็กน้อยบางประเด็นที่ต้องทบทวน เช่น การเลือกตั้งควรเป็น “สิทธิ” หรือเป็น “หน้าที่” เป็นต้น ส่วนเรื่องสำคัญอีกเรื่องหนึ่งที่มีผู้คนออกมาให้ความเห็นกันมากก็คือ ในบทบัญญัติเรื่องสิทธิเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 นั้นเป็นบทบัญญัติที่ไม่สมบูรณ์ในตัวเองเพราะในแต่ละมาตราต่างก็กำหนดให้ต้องมีการออกกฎหมายตามมาโดยใช้คำว่า “ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ” จริง ๆ แล้ว เรื่องมันไม่ควรเป็นเรื่องเพราะตามความเข้าใจและตามหลักการของรัฐธรรมนูญนั้น สิทธิต่าง ๆ ที่รัฐธรรมนูญกำหนดเอาไว้เกิดขึ้นทันทีที่รัฐธรรมนูญมีผลใช้บังคับ การกำหนดให้มีกฎหมายตามมาก็เพื่อกำหนดกลไกหรือวิธีการในการใช้สิทธินั้นให้เป็นระบบ แต่เนื่องจากศาลรัฐธรรมนูญได้เคยวินิจฉัย “เป็นบรรทัดฐาน” ไว้ในปี พ.ศ.2545 และ พ.ศ.2547 ทำนองว่า ถ้ายังไม่มีกฎหมายบัญญัติ สิทธิที่รัฐธรรมนูญให้กับประชาชนก็ยังไม่เกิดขึ้น ด้วยการให้ความเห็นในลักษณะนี้เองที่ทำให้ความเข้าใจเรื่องสิทธิเสรีภาพของเราสับสนและนำมาซึ่งความวุ่นวายในหลาย ๆ เรื่องครับ เพื่อปิดช่องว่างดังกล่าวและสร้างความเข้าใจให้ตรงกัน หากจะให้บทบัญญัติทั้งหลายมีความชัดเจนยิ่งขึ้นก็ควรจะกำหนดไว้สักมาตราหนึ่งในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ว่า สิทธิต่าง ๆ ที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญมีผลสมบูรณ์ทันทีที่รัฐธรรมนูญมีผลใช้บังคับ การออกกฎหมายตามมาก็เพื่อเป็นการกำหนดกลไก กระบวนการ และวิธีการในการใช้สิทธิดังกล่าวครับ
         นอกจากนี้แล้ว หากเราพิจารณาดูรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ.2549 ก็จะพบว่า บทบัญญัติในมาตรา 3 ที่ว่า “ภายใต้บังคับบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิเสรีภาพ และความเสมอภาค บรรดาที่ชนชาวไทยเคยได้รับการคุ้มครองตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขและตามพันธกรณีระหว่างประเทศที่ประเทศไทยมีอยู่แล้ว ย่อมได้รับการคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญนี้” ก็จะพบว่าแม้บทบัญญัติดังกล่าวจะเป็นบทบัญญัติที่มีลักษณะ “ครอบจักรวาล” ก็ตาม แต่บทบัญญัติดังกล่าวก็ได้ขยายฐานสิทธิเสรีภาพของประชาชนออกไปอย่างมากและเป็นประโยชน์ต่อประชาชนโดยตรง ดังนั้น หากเป็นไปได้ก็ควรนำบทบัญญัติดังกล่าวมาใส่ไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ด้วยเพื่อให้สิทธิเสรีภาพของเราสมบูรณ์ยิ่งขึ้นครับ
         เรื่องสำคัญอีกเรื่องหนึ่งที่อยู่ในหมวดสิทธิเสรีภาพก็คือ การรับฟังความคิดเห็นประชาชน คงจำได้ว่าเราเคยมีระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะด้วยวิธีประชาพิจารณ์ พ.ศ.2539 ซึ่งแม้จะเป็นระเบียบที่ “ดูดี” แต่ในทางปฏิบัติก็สร้างปัญหาให้กับการทำประชาพิจารณ์เป็นอย่างมาก เมื่อรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 กำหนดให้มีกฎหมายว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นประชาชนก็สร้างความปิติยินดีให้กับผู้คนจำนวนมาก แต่จนแล้วจนรอด 8 ปีผ่านไปก็ยังไม่มีกฎหมายดังกล่าวออกมา เรื่องการรับฟังความคิดเห็นประชาชนนี้ผมเห็นว่าเป็นเรื่องสำคัญมากเพราะเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชนทีเดียวครับ รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ควรกำหนดให้ต้องมีกฎหมายดังกล่าวต่อไป และถ้าจะให้ดีไปกว่านั้นก็ต้องกำหนดให้กฎหมายดังกล่าวมีสถานะเป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญที่ต้องออกภายในระยะเวลาไม่ช้านักด้วย กฎหมายนี้จะเป็นกฎหมายสำคัญอีกฉบับหนึ่งที่จะเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมในการดำเนินงานต่าง ๆ ของฝ่ายปกครองได้อย่างดีครับ
         ในเรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชนนั้น คงต้องมีการปรับแก้ในหลาย ๆ เรื่อง เช่น เรื่องการออกเสียงประชามติคงต้องกำหนดไว้ให้ผลของการออกเสียงประชามติผูกพันรัฐบาลให้ต้องดำเนินการตามมติของประชาชน การเข้าชื่อเสนอร่างกฎหมายทั้งระดับชาติและระดับท้องถิ่นต้องให้ทำได้ง่ายขึ้น ลดขั้นตอนต่าง ๆ ที่ไม่จำเป็นลงและควรกำหนดให้ฝ่ายปกครองหรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องให้ความช่วยเหลือประชาชนในการดำเนินการดังกล่าว พร้อมทั้งกำหนดให้มีวิธีพิจารณาร่างกฎหมายที่เสนอโดยประชาชนเป็นวิธีพิเศษที่แตกต่างจากวิธีพิจารณาร่างกฎหมายทั่ว ๆ ไปโดยกำหนดให้ตัวแทนประชาชนผู้เสนอร่างกฎหมายเข้ามามีส่วนร่วมในการพิจารณาร่างกฎหมายได้ด้วย ส่วนการถอดถอนบุคคลต่าง ๆ ออกจากตำแหน่งก็เช่นเดียวกันคือต้องพยายามทำให้กระบวนการต่าง ๆ เป็นไปได้ง่ายไม่สร้างภาระให้กับประชาชนมากเกินไปครับ หมวดสิทธิเสรีภาพและการมีส่วนร่วมของประชาชนก็คงมีข้อเสนอเพียงแค่นี้ครับ
         การตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ เป็นเรื่องสำคัญอีกเรื่องหนึ่งที่ต้องมีการปรับแก้แม้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 จะวางระบบไว้ได้ดีพอสมควรแล้วก็ตาม เราคงปฏิเสธไม่ได้ว่าวิกฤตทางการเมืองที่เกิดขึ้นในช่วงรัฐบาลที่ผ่านมาส่วนใหญ่แล้วมาจาก “คน” มากกว่า “ระบบ” ดังนั้น หากเราให้ความสำคัญกับการได้มาซึ่ง “คน” ที่เข้ามาตรวจสอบการใช้อำนาจ “ระบบ” การตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐก็จะพัฒนาไปในทางที่ดีขึ้นครับ
         การแสดงบัญชีทรัพย์สินและหนี้สิน เป็นกระบวนการที่สำคัญกระบวนการหนึ่งในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ ที่ผ่านมาเรากำหนดให้ “นักการเมือง” และ “ข้าราชการระดับสูง” ต้องแสดงบัญชีทรัพย์สินและหนี้สิน ซึ่งในสภาพความเป็นจริงนั้นเราพบว่า กว่าจะขึ้นมาเป็นข้าราชการระดับสูงที่ต้องแสดงบัญชีทรัพย์สินและหนี้สิน คนเหล่านั้นก็ได้ผ่านกระบวนการที่นำไปสู่ความ “มั่งมี” มาแล้วตั้งแต่ยังเป็นข้าราชการระดับผู้น้อย การจะแก้ปัญหาคอรัปชั่นได้จึงต้องตามดูกันตั้งแต่ยัง “เล็ก ๆ” ด้วยเหตุนี้เองที่ผมอยากเสนอว่า ผู้ที่เข้าเป็นข้าราชการทุกคนทุกระดับต้องแสดงบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินของตนเป็นประจำทุกปีโดยอาจกำหนดให้ยื่นพร้อม ภ.ง.ด.ก็ได้ครับ ด้วยวิธีนี้ถึงแม้เราจะไม่สามารถเข้าไปตรวจสอบบัญชีของทุกคนได้ทุกปีแต่ก็จะทำให้เราทราบถึง “พัฒนาการ” ของทรัพย์สินของข้าราชการผู้นั้นว่าเป็นอย่างไร ผมคิดว่าการดำเนินการเช่นนี้น่าจะอุดช่องว่างของการทุจริตไปได้บ้างเพราะเราคงปฏิเสธไม่ได้ว่า การทุจริตนั้นไม่ได้มีเฉพาะข้าราชการระดับสูงครับ
         เนื่องจากหัวข้อการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐกับองค์กรตามรัฐธรรมนูญนั้นเป็นหัวข้อที่มีความเกี่ยวพันกัน ผมจึงขอถือโอกาสพูดหัวข้อองค์กรตามรัฐธรรมนูญควบคู่กันไปเลยครับ ก็เป็นที่ทราบกันดีว่ารัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 ได้สร้างองค์กรตามรัฐธรรมนูญขึ้นมาตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐจำนวนมาก เช่น คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) คณะกรรมการการเลือกตั้ง (ก.ก.ต.) คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (ค.ต.ง.) ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ รวมถึงองค์กรตรวจสอบที่เป็นศาลอีกจำนวนหนึ่งที่กล่าวไปแล้วในหัวข้อ “อำนาจตุลาการ” ครับ ในเบื้องต้นผมจะขอพูดถึงองค์กรที่สำคัญองค์กรหนึ่งที่มีหน้าที่ในการตรวจสอบการทุจริตคือ คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติที่ผมเห็นว่าสมควรได้รับ “ความช่วยเหลือ” อย่างเร่งด่วนเพราะทราบมาว่างานมากเหลือเกิน จริง ๆ แล้วเราน่าจะปลุก “คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ” (ป.ป.ป.) ขึ้นมาใหม่โดยแยกอำนาจหน้าที่ของทั้ง 2 องค์กรให้ชัดเจนคือ ให้ ป.ป.ป. “ดูแล” ข้าราชการประจำและให้ ป.ป.ช. “ดูแล” ข้าราชการการเมือง นอกจากนี้ถ้าเป็นไปได้ก็ควรเน้นระบบการตรวจสอบให้เข้มขึ้นและรวดเร็วยิ่งขึ้นไปอีก ถ้าทำได้เราก็น่าจะปราบปรามการทุจริตคอรัปชั่นได้ง่ายขึ้นและได้ผลดีกว่าที่เป็นอยู่ครับ
         คณะกรรมการการเลือกตั้ง (ก.ก.ต.) ก็เป็นองค์กรที่มีความสำคัญอีกองค์กรหนึ่งเพราะทำหน้าที่กลั่นกรองคนดีให้เข้ามาสู่รัฐสภา แม้ในทางปฏิบัติตลอดช่วงระยะเวลา 5 ปีที่ผ่านมา ก.ก.ต.ดูจะเป็นหน่วยงานที่มีปัญหาที่สุดแต่เราก็สามารถวิเคราะห์ได้ว่าปัญหาเหล่านั้นไม่ได้เกิดจากบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญโดยตรงแต่เกิดจากวิธีการได้ “คน” ที่เข้ามาเป็น ก.ก.ต.มากกว่าครับ ดังนั้น หากเราปรับระบบของการได้คนเข้ามาสู่ตำแหน่งได้ เราก็จะได้คนที่มีความเหมาะสมและมีคุณธรรมเข้ามาทำงาน การดำเนินการขององค์กรเหล่านั้นก็จะเป็นไปตามเป้าหมายที่ได้วางเอาไว้ วิธีการได้คนเข้าสู่ตำแหน่งขององค์กรตรวจสอบที่ผมจะขอเสนอไว้เป็นแบบ ณ ที่นี้ก็เพื่อให้นำมาใช้กับองค์กรต่าง ๆ ได้โดยผมคิดว่าแบบที่ดีที่สุดนั้นไม่ใช่การเลือกตั้งเพราะมีการเมืองแทรกแซงได้เช่นเดียวกับระบบข้าราชการประจำครับ ที่น่าเชื่อถือที่สุดและน่าจะเรียกได้ว่าปลอดจากการแทรกแซงมากที่สุดก็คือการนำเอาระบบตุลาการเข้ามาคาน ที่ผ่านมาเราจะเห็นได้ว่ากระบวนการสรรหาบุคคลเข้ามาดำรงตำแหน่งต่าง ๆ ที่ผ่านวุฒิสภามีข้อบกพร่องอย่างมากจนทำให้ระบบการเมืองเข้าไปแทรกแซง ผลก็คือผู้ที่ได้รับการสรรหาเข้าไปดำรงตำแหน่งในองค์กรตรวจสอบมีความใกล้ชิดกับการเมืองจึงทำให้กระบวนการตรวจสอบทำงานไม่ได้ผลเท่าไรนัก การแก้ปัญหาดังกล่าวอย่างง่ายที่สุดก็คือต้อง “ตัด” หนทางที่จะให้การเมืองเข้ามาแทรกแซงออกไปก่อน และเมื่อพิจารณาถึงสถานะขององค์กรเหล่านี้ประกอบจะพบว่าส่วนใหญ่มักจะเป็นองค์กรที่มีอำนาจในการวินิจฉัยชี้ขาดซึ่งเป็นอำนาจ “กึ่งตุลาการ” ผมมองว่าหากเรา “ไว้ใจ” ในระบบตุลาการโดยให้ผู้พิพากษาหรือตุลาการเข้ามาทำหน้าที่ดังกล่าว เราก็คงสามารถแก้ปัญหาต่าง ๆ ได้หลายปัญหา เพราะผู้พิพากษาหรือตุลาการนั้นมีที่มาที่เข้ม ผ่านการตรวจสอบมาแล้วอย่างดี และดำรงตนอยู่ในกฎกติกาที่เข้มงวดกว่าผู้ประกอบอาชีพอื่น รวมทั้งมีความชำนาญในการตรวจสอบด้วย ผู้พิพากษาหรือตุลาการที่เข้ามาทำงานในองค์กรตรวจสอบเหล่านี้ก็จะเป็นส่วนสำคัญในการช่วยเหลือประเทศชาติได้มาก เพียงแต่เราคงต้องวางระบบการเข้าไปทำงานในองค์กรตามรัฐธรรมนูญให้ดีและสร้างแรงจูงใจให้มีผู้พิพากษาหรือตุลาการที่ยอมเข้าไปทำงานในองค์กรเหล่านั้น วิธีการหนึ่งที่ผมอยากเสนอก็คือ กำหนดให้ที่ประชุมใหญ่ศาลปกครองสูงสุดและที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาเป็นผู้คัดเลือกผู้พิพากษาหรือตุลาการในศาลของตนเข้าไปดำรงตำแหน่งในองค์กรเหล่านี้ เมื่อผู้พิพากษาหรือตุลาการใดเข้ารับตำแหน่งในองค์กรตามรัฐธรรมนูญก็ให้ขาดจากการเป็นผู้พิพากษาหรือตุลาการ แต่เมื่อพ้นจากตำแหน่งแล้วก็ให้กลับไปเป็นผู้พิพากษาหรือตุลาการได้ตามเดิม วิธีนี้จะทำให้เราได้คนดีมีความสามารถเข้ามาทำงานในองค์กรตามรัฐธรรมนูญที่มีอำนาจกึ่งตุลาการได้จำนวนมากขึ้นเพราะคนเหล่านั้นมีหลักประกันในการประกอบอาชีพเช่นเดียวกับการอยู่ที่เดิมครับ และเมื่อพ้นจากตำแหน่งในองค์กรตามรัฐธรรมนูญแล้วก็ “ยังมีงานทำ” ต่อไปได้อีก ส่วนจำนวนนั้นก็คงต้องไปดูเอาเอง ถ้าองค์กรตามรัฐธรรมนูญไหนใช้กฎหมายมหาชนมากก็ให้มีองค์ประกอบจากศาลปกครองมากกว่าผู้พิพากษาที่มาจากศาลฎีกา เป็นต้น
         ที่พูดกันมากสำหรับ ก.ก.ต.อีกประเด็นหนึ่งก็คือ ศาลเลือกตั้ง รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 ให้อำนาจ ก.ก.ต.ตั้งแต่จัดการเลือกตั้ง ออกกฎเกณฑ์ต่าง ๆ ควบคุมการเลือกตั้ง พร้อมทั้งวินิจฉัยชี้ขาดปัญหาที่เกิดจากการเลือกตั้งได้ด้วย ซึ่งผู้คนก็วิพากษ์วิจารณ์กันมากว่า ก.ก.ต.มีอำนาจมากไป ผมเห็นว่า ถ้าในรัฐธรรมนูญใหม่จะกำหนดให้ ก.ก.ต.มีอำนาจแบบเดิมก็ต้องกำหนดไว้ให้ชัดเจนว่า คำวินิจฉัยของ ก.ก.ต.ที่ไปกระทบสิทธิประชาชน เช่น การให้ใบแดง ใบเหลือง เป็นต้น นั้น สามารถอุทธรณ์ต่อศาลปกครองสูงสุดได้ ทั้งนี้ก็เพื่อเป็นการ “คุ้มครอง” สิทธิประชาชนครับ แต่ถ้าไม่ให้อำนาจ ก.ก.ต. ก็คงต้องไปตั้งศาลเลือกตั้งให้เข้ามามีบทบาทในการวินิจฉัยชี้ขาด ศาลเลือกตั้งไม่ควรเป็นศาลถาวร เป็นศาลที่ตั้งขึ้นเฉพาะตอนเลือกตั้งโดยกำหนดให้มีองค์ประกอบง่าย ๆ ก็คือ ในแต่ละจังหวัดให้ตุลาการศาลปกครองระดับสูงในพื้นที่ ผู้พิพากษาศาลยุติธรรมระดับสูงในพื้นที่ และข้าราชการระดับสูงจากสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินภูมิภาคในพื้นที่ ร่วมกันทำหน้าที่เป็นศาลเลือกตั้ง ชี้ขาดข้อพิพาทให้เสร็จในระยะเวลาไม่ยาวนานนัก ส่วน ก.ก.ต.ก็ทำหน้าที่จัดและควบคุมการเลือกตั้งต่อไป นอกจากนี้คงต้องสร้างความชัดเจนให้กับปัญหาการตรวจสอบกฎระเบียบที่ออกโดย ก.ก.ต.ด้วยว่าจะให้ใครเป็นผู้ตรวจสอบ เพราะที่ผ่านมาเป็นข้อขัดแย้งทางวิชาการระหว่างศาลรัฐธรรมนูญกับศาลปกครองที่ต่างก็อ้างว่าตนมีอำนาจในการตรวจสอบกฎขององค์กรตามรัฐธรรมนูญครับ
         คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินนั้นดีอยู่แล้ว คงไม่ต้องปรับปรุงอะไร ส่วนอีก 2 องค์กรที่ไม่มีอำนาจในตัวเอง คือ ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภากับคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ คงต้องมานั่งทบทวนกันใหม่ว่า จะให้มีอยู่ต่อไปหรือไม่ ถ้าจะให้มีอยู่ต่อไปควรกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญหรือไว้ในกฎหมายธรรมดา ควรจะให้มีอำนาจหน้าที่เพิ่มขึ้นอีกหรือไม่
         ท้ายที่สุดคือ สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาตินั้น ผมเห็นว่าควรให้มีอยู่ต่อเพราะเป็นองค์กรภาคประชาชน (โดยโครงสร้าง) ที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้ แต่ควรเพิ่มบทบาทให้อีก เช่น เป็นองค์กรให้ความเห็นกับรัฐบาลหรือรัฐสภาในร่างกฎหมายที่สำคัญ ๆ ที่เกี่ยวข้องกับเศรษฐกิจและสังคม เป็นต้น
         ส่วนหัวข้อสุดท้ายในคราวนี้คือการกระจายอำนาจนั้น ผมเห็นว่าเราเดินมาถูกทางแล้ว แต่ก็ยังมีบางเรื่องที่ยังล่าช้าอยู่โดยเฉพาะการถ่ายโอนต่าง ๆ ก็คงต้องเร่งดำเนินการให้เป็นรูปธรรมมากขึ้น และสมควรลดการกำกับดูแลจากส่วนกลางลงไปอีก และนอกจากนี้ หากเป็นไปได้ควรพิจารณาไปไกลถึงการลดรูปแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้เหลือน้อยลง เช่น ยุบเลิก อบต.หรือเทศบาลอย่างใดอย่างหนึ่ง เพื่อให้การปกครองส่วนท้องถิ่นดำเนินการได้ดีขึ้น ลดความซ้ำซ้อนในการทำงาน และเกิดประโยชน์สูงสุดต่อประเทศชาติ
         ผมคงต้องขอจบการนำเสนอประเด็นในการแก้ไขรัฐธรรมนูญไว้เพียงเท่านี้เพราะใช้พื้นที่ยาวเกินไปแล้วครับ ในคราวหน้า ผมขอนำเสนอเรื่องสุดท้ายที่ควรบรรจุไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ คือ การแก้ไขรัฐธรรมนูญ พร้อมทั้งนำเสนอประเด็นปลีกย่อยที่สมควรเพิ่มไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อีกจำนวนหนึ่งที่ผมเห็นว่าน่าสนใจและมีประโยชน์ครับ
         ในครั้งนี้เรามีบทความมานำเสนอจำนวน 2 บทความ บทความแรกคือ บทความเรื่อง “องค์ประกอบและที่มาของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ : ข้อเสนอสำหรับรัฐธรรมนูญฉบับใหม่” โดยคุณชนินทร์ ติชาวัน นักศึกษาระดับปริญญาโท คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยรามคำแหง และบทความที่สองคือ บทความเรื่อง “อำนาจตุลาการกับอำนาจอธิปไตยของปวงชน” โดยอาจารย์ชำนาญ จันทร์เรือง ซึ่งผมต้องขอขอบคุณเจ้าของบทความทั้งสองคนไว้ ณ ที่นี้ครับ
         พบกันใหม่วันจันทร์ที่ 22 มกราคม 2550 ครับ
         
         ศาสตราจารย์ ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์