อัมมาร พูดมาหลายปีแล้ว เรื่อง "อัมมาร"ผ่า"เลือกตั้งปี"44" ปั้น"รัฐบาล"เสถียรภาพ

"อัมมาร"ผ่า"เลือกตั้งปี"44" ปั้น"รัฐบาล"เสถียรภาพ หั่น"องค์กร"คานอำนาจ
รายงานข่าว >> ข่าวการเมือง (ข่าว)

*หมายเหตุ* คำปาฐกถาพิเศษของนายอัมมาร สยามวาลา นักวิชาการเกียรติคุณ มูลนิธิสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย(ทีดีอาร์ไอ) เรื่อง "ผลกระทบการแบ่งเขตกับการเลือกตั้ง 2544" เนื่องในวาระครบรอบ 12 ปี องค์กรกลางการเลือกตั้ง ที่โรงแรมมณเฑียรริเวอร์ไซด์ เมื่อวันที่ 28พฤศจิกายน

"...ระบบการแบ่งเขตเลือกตั้งมีผลอย่างไรต่อผลการเลือกตั้ง เป็นคำถามที่ถามกันมายาวนาน เมื่อก่อนปี 2540 พวกเราเคยชินกับการแบ่งเขตเลือกตั้งที่มี ส.ส.หลายคน และสามารถลงคะแนนเลือก ส.ส.ได้หลายคนเช่นกัน จากการตรวจสอบดูพบว่าระบบการแบ่งเขตแบบนี้มีใช้อยู่เพียงสองประเทศในโลก คือ ในไทย และมอริเชียส(หมู่เกาะในมหาสมุทรอินเดียใกล้ทวีปแอฟริกา) ในส่วนของญี่ปุ่นนั้นมีระบบแบ่งเขตเลือกตั้งที่คล้ายคลึงกับระบบแบ่งเขตเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาในครั้งที่ผ่านมาของเรา คือ ในหนึ่งเขตเลือกตั้งจะมี ส.ว.หลายคน แต่ผู้เลือกตั้งจะสามารถลงคะแนนเลือก ส.ว.ได้เพียงคนเดียว

เรื่องระบบแบ่งเขตเลือกตั้งนั้นก่อให้เกิดโจทย์ที่น่าคิดหลายประการ เพราะบ้านเราอุดมไปด้วยนักร่างรัฐธรรมนูญ เนื่องจากการร่างรัฐธรรมนูญถือเป็นอุตสาหกรรมต่อเนื่องของไทยในช่วงก่อนปี 2540 และมักร่างโดยผู้มีอำนาจซึ่งไม่พอใจกับสถานการณ์ก่อนการร่างรัฐธรรมนูญ

ดังนั้น การที่เขตเลือกตั้งหนึ่งมี ส.ส.ได้หลายคนจึงไม่ใช่สิ่งที่เป็นอุบัติเหตุในทางการเมือง แต่สำหรับรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 นั้นร่างโดยผู้ที่ไม่พอใจกับสถานการณ์ขณะที่มีการร่างรัฐธรรมนูญ จึงมีความคิดถอนรากถอนโคนในด้านที่ดีอยู่หลายประการ และมีความทะเยอทะยานอยู่พอสมควร คือ มีความพยายายามจะให้เกิดรัฐบาลที่มีเสถียรภาพขึ้นเพราะในช่วงหลังเหตุการณ์พฤษภาทมิฬเมื่อปี 2535 จนถึงช่วงวิกฤตเศรษฐกิจปี 2540 ประเทศไทยเปลี่ยนแปลงรัฐบาลบ่อย ในแง่หนึ่งต้องถือว่าเรามีความก้าวหน้าพอสมควรในขณะนั้น ที่มีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลอยู่บ่อยครั้งแทนที่จะไปเปลี่ยนรัฐธรรมนูญเหมือนที่ผ่านมา

เรายังต้องตั้งคำถามด้วยว่า เราต้องการ ส.ส.ไปทำอะไร จากที่ผมรวบรวมข้อมูลพบว่าผู้แทนราษฎรต้องรับภาระหน้าที่อยู่สามรูปแบบ คือ หนึ่ง มีหน้าที่ตอบสนองความต้องการเฉพาะของประชาชนบางกลุ่มหรือบางคน ตั้งแต่การรับฝากลูกเข้าโรงเรียนไปจนถึงการเป็นเจ้าภาพงานศพ

สอง มีหน้าที่สะท้อนความต้องการทางการเมืองของประชาชน และสาม คือ ส.ส.โดยทั่วไปแล้วไม่มีน้ำยาอะไร เป็นเพียงคนที่มีหน้าที่เลือกรัฐบาลและแต่งตั้งคณะรัฐมนตรี หลังจากนั้นมีหน้าที่ยกมือให้รัฐบาลตลอดเวลา จนอาจกล่าวได้ว่าเป็น ส.ส.เพื่อเป็นทางผ่านไปสู่การเป็นรัฐมนตรีหรือเพื่อเป็นผู้เลือกรัฐมนตรี โดย ส.ส.ในรัฐสภาแบบอังกฤษมีหน้าที่อยู่เพียงแค่นี้ คือ มีหน้าที่เลือกรัฐบาลที่เข้มแข็ง และผมเชื่อว่า ภาระหน้าที่ของ ส.ส.ในรูปแบบที่สามคือเจตนารมณ์หนึ่งของรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540

คนอังกฤษนั้นมองการเลือก ส.ส.เป็นแค่พิธีกรรม แต่ความหมายจริงๆ ของการเลือกตั้งของคนอังกฤษคือการเลือกนายกรัฐมนตรี เพราะเขาจะเลือก ส.ส.โดยดูว่าสังกัดพรรคใด แต่ขณะเดียวกันจะจำหน้า ส.ส.เขตของตัวเองไม่ได้ ดังนั้น ส.ส.ของอังกฤษจึงมีสถานะเป็นเพียงทางผ่านอย่างที่ได้กล่าวไปแล้ว ผิดกับในสหรัฐอเมริกา ที่มาของ ส.ส.และประธานาธิบดีจะแยกกัน ส.ส.อเมริกาจึงมีฐานอำนาจของตัวเอง และ ส.ส.อเมริกาจะสามารถหลุดออกจากแบรนด์ของพรรคต้นสังกัดได้ เพราะเขาได้รับเลือกตั้งด้วยตัวของเขาเอง ในขณะที่ของไทยพยายามทำให้พรรคการมีต่างๆ มีแบรนด์ และสร้างกรอบไม่ให้ ส.ส.หลุดจากแบรนด์ของพรรคเพราะ ส.ส.ต้องลงสมัครในนามพรรค และหากจะย้ายพรรคต้องลาออกจากการเป็น ส.ส. กรอบเหล่านี้มีมาตั้งแต่ก่อนรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 แต่ยังขาดน้ำหนัก เนื่องจากยังไม่เคยมีพรรคการเมืองไทยพรรคใดที่ได้คะแนนเสียงเกินครึ่งหนึ่งของสภา

การแบ่งเขตเลือกตั้งแบบใหม่ในการเลือกตั้ง ส.ส.ปี 2544 ตามรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ได้บีบบังคับให้มีพรรคการเมืองแค่สองพรรคหรือบีบให้ประชาชนมีทางเลือกเพียงสองทาง เหมือนเป็นการลิดรอนเสรีภาพ เพราะแม้แต่ในสหรัฐอเมริกาหรืออังกฤษเอง การตั้งพรรคการเมืองใหม่ก็ทำได้ยากพอสมควร ทั้งนี้ประเทศในทวีปยุโรปจำนวนมากก็มีหลายพรรคการเมืองและมีรัฐบาลผสม โดยไม่ใช้ระบบแบบสหรัฐอเมริกาหรืออังกฤษ อย่างไรก็ตาม การมีสองพรรคการเมืองก็มีข้อดี คือทำให้พรรคการเมืองชูนโยบายของตัวเองได้ชัดเจน และถ้าได้รับเลือกตั้งก็ต้องรักษาสัญญาที่ให้ไว้กับประชาชน โดยหากได้รับเลือกตั้งไปแล้วไม่ทำตามสัญญา พรรคการเมืองนั้นต้องรับผิดชอบด้วยการถูกประชาชนเตะออกไปในการเลือกตั้งครั้งหน้า ต่างจากระบบพรรคการเมืองหลายพรรคและรัฐบาลผสม ที่พอมีปัญหาเกิดขึ้น นักการเมืองจะชี้ไปที่คนอื่นโดยไม่ต้องรับผิดชอบต่อคำสัญญาของตัวเอง

จากระบบการแบ่งเขตเลือกตั้งแบบใหม่ในปี 2544 ส่งผลให้มีพรรคการเมืองอย่างน้อยหนึ่งพรรค คือ ไทยรักไทยที่สามารถฉกฉวยโอกาสเอาไว้ได้ ทั้งนี้เพราะพรรคไทยรักไทยมีการขายนโยบายที่ชัดเจนและมีแผนการตลาดที่ดีเยี่ยม ส่วนใหญ่รัฐบาลพรรคไทยรักไทยสามารถทำได้ตามสัญญาที่ให้ไว้ในนโยบายที่เขานำออกมาขาย แต่มีอยู่สองอย่างที่พรรคไทยรักไทยทำไม่ได้และไม่มีความชัดเจนอยู่แล้วในด้านนโยบายตั้งแต่ต้น คือ การปราบคอร์รัปชั่นและการปฏิรูปการศึกษา

ปัจจัยหนึ่งที่ทำให้พรรคไทยรักไทยประสบความสำเร็จก็คือ ระบบแบ่งเขตเลือกตั้งแบบใหม่ ที่ทำให้พวกเขาได้เป็นรัฐบาลเสียงข้างมาก ทั้งที่จริง ๆ แล้วคะแนนเสียงรวมของพรรคไทยรักไทยมีไม่มากถึง 49-50 เปอร์เซ็นต์ แม้จะได้จำนวน ส.ส. มากที่สุดในประวัติศาสตร์การเมืองไทยก็ตาม

พฤติกรรมการเลือกตั้งของคนไทยนั้น จะมีอยู่สองภาคที่แตกต่างจากส่วนอื่นของประเทศ คือในกรุงเทพมหานครและในภาคใต้ เพราะคนของทั้งสองภาคดังกล่าวจะลงคะแนนเลือกตั้งโดยดูจากพรรคเหมือนคนอังกฤษ ดังนั้น ไม่ว่าจะมี ส.ส.ได้เขตละสามคนหรือหนึ่งคน ผลการเลือกตั้งจะไม่แตกต่างกัน นอกจากนี้ ยังมีบางจังหวัดในภาคอื่นๆ ที่มีปรากกฏการณ์คล้ายกรุงเทพฯและภาคใต้ แต่เกิดจากการที่ผู้นำของท้องถิ่นนั้นสามารถกวาด ส.ส.มาอยู่ในสังกัดได้หมด ปรากฏการณ์ผู้นำท้องถิ่นกับ ส.ส.ในสังกัดนี้ยังต้องพ่วงกับตัวบุคคลมากกว่าพรรคการเมือง เพราะถึงผู้นำท้องถิ่นคนนั้นจะย้ายไปสังกัดพรรคการเมืองอื่นแต่ยังคุม ส.ส.ในสังกัดได้อยู่

ดังนั้น วิธีการที่เราจะดูผลกระทบของการแบ่งเขตเลือกตั้งแบบใหม่ก็คือ การดูพฤติกรรมการลงคะแนนเลือกตั้งของคนทุกภาค ยกเว้น กทม.และภาคใต้ โดยตั้งคำถามว่าระบบการแบ่งเขตแบบเก่าจะลำเอียงไปที่พรรคการเมืองใหญ่แค่ไหน จากการดูสถิติผลการเลือกตั้งตั้งแต่ปี 2512 ถึงการเลือกตั้งครั้งล่าสุดก่อนปี 2544 พบว่าความได้เปรียบของพรรคการเมืองใหญ่ค่อยๆ หายไป แต่พอมาถึงการเลือกตั้งปี 2544 มีระบบการแบ่งเขตแบบใหม่ พรรคการเมืองใหญ่อย่างไทยรักไทยกลับได้คะแนนนำโด่งออกไปจากพรรคการเมืองอื่นๆ จนอาจกล่าวได้ว่า พรรคไทยรักไทยมี ส.ส.จำนวนมากมายขนาดนั้นได้เพราะมีการเปลี่ยนระบบแบ่งเขตการเลือกตั้ง สามารถสรุปได้ว่า การเปลี่ยนกติกาเรื่องเขตการเลือกตั้ง ได้สร้างผลประโยชน์ให้กับพรรคการเมืองใหญ่มากกว่าพรรคการเมืองเล็กๆ

ส่วนการเปลี่ยนกติกาเรื่องการแบ่งเขตการเลือกตั้งมีผลลัพธ์ตรงตามที่สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ(สสร.) ได้ตั้งใจไว้ แต่คำถามก็คือ สสร.ประสบความสำเร็จหรือไม่กับผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นในปัจจุบัน

ผมมองว่าในแง่หนึ่ง ถือว่าประสบความสำเร็จ เพราะเราได้รัฐบาลที่มีเสถียรภาพ แต่ในแง่ที่ไม่ประสบสำเร็จคือ ภาคส่วนที่คอยคานอำนาจกับรัฐบาล เช่น วุฒิสภา องค์กรอิสระและองค์กรเอกชนต่างๆ ได้หดหายไปเช่นที่เรากำลังได้เห็นกันอยู่ในปัจจุบัน..."

มติชนรายวัน วันที่ 29 พฤศจิกายน พ.ศ. 2547 ปีที่ 27 ฉบับที่ 9760

"อัมมาร"ผ่า"เลือกตั้งปี"44" ปั้น"รัฐบาล"เสถียรภาพ หั่น"องค์กร"คานอำนาจ

รายงาน